مؤسسه مطالعات و تحقیقات مبین
حمیدرضا صباغی
دانلود PDF
یکی از دلایل توجیهی برای اقدام در بافت‌های دچار فرسودگی، عدم وجود زیرساخت‌های لازم و کمبود در سرانه‌های خدمات شهری و عدم وجود کاربری‌های خدمات عمومی‌نه گانه است. بااین‌حال بر اساس تجربۀ بیش از یک دهۀ گذشته در کلان‌شهرهای ایران و ضمن بررسی میدانی، مشاهده می‌شود که از مهم‌ترین معضلات پس از انجام تغییر و تحول در بافت‌های مذکور، همچنان عدم تأمین کاربری‌های خدمات عمومی‌است. به این معنا که در شیوۀ غالب اقدام در بافت‌هایی که مدل آن «تجمیع و نوسازی» است، ضمن افزایش تعداد واحد مسکونی در بافت شهری و افزایش جمعیت منطقه، زیرساخت‌های شهری و خدمات عمومی‌به‌تناسب با آن افزایش نیافته است. لذا موارد متعددی از پهنه‌های شهری را می‌توان مشاهده نمود که هیچ‌کدام از پلاک‌های موجود در کل وسعت پهنه، بعد از تحول و نوساز شدن، تحت بارگذاری خدمات عمومی‌قرار نگرفته‌اند. به‌عبارتی‌دیگر پهنه‌های وسیعی از شهر، صرفاً مجدداً تحت «مسکن‌سازی» بارگذاری شده است. به‌واقع این موضوع یکی از تهدیدهای جدی آتی شهرها و سکونتگاه‌های ایران، خصوصاً تهران است. ازاین‌رو که جمعیت به‌مراتب افزایش‌یافته و الگوی سکونت از خانه حیات دار به آپارتمان‌نشینی تغییر کرده اما در پیش‌بینی خدمات عمومی‌و الزامات شهرنشینی متناسب با افزایش جمعیت برنامه‌ریزی نشده است. علل وقوع این مسئله را از جنبه‌های مختلفی می‌توان تحلیل و بررسی نمود. در این نوشتار به یکی از عللی؛ «عدم التزام قانونی» پرداخته می‌شود.
این امر پرواضح است آنچه حیات شهری را تضمین می‌کند و روح زندگی را در شهر میسر می‌کند، شکل‌گیری و قوام مجموعه فضاهایی است که همگی خارج از عرصۀ خصوصی به‌حساب می‌آیند و از آن تحت عنوان خدمات عمومی‌در فضای شهری و عرصۀ عمومی‌نام‌برده می‌شود. در بیانیۀ شهرهای جهان (Un Habitat, 2012/2013) یکی از الزامات شهر موفق در دسترس قرار داشتن خدمات عمومی، ازجمله سیستم کارای حمل‌ونقل عمومی، فرصت‌های آموزشی متعادل، وجود مراکز سلامت و تندرستی و عناصر کیفی عرصۀ عمومی‌نظیر کتابخانه، تفریحگاه‌ها، پارک‌ها و فضاهای باز و غیره برای همۀ شهروندان مطرح‌شده است. در دیدگاه این بیانیه بخش قابل‌توجهی از کیفیت مطلوب شهرها وابسته به دسترسی و استفاده از خدمات عمومی‌است، به‌گونه‌ای که در استفاده از آن‌ها انحصاری برای گروه خاصی نباشد و استفاده مردم از آن‌ها محدودیت در استفاده دیگران ایجاد نکند.
وجود عرصه‌های عمومی‌و تحول در آن‌ها، تحولات و دگرگونی در شهرها را پدید می‌آورند و دیدگاه‌های متفاوت ناشی از عموم مردم وقتی بر بستر زمان قرار می‌گیرد، دگردیسی این عرصه‌ها را تضمین می‌کند. لازمۀ شکل‌گیری این عرصه‌های عمومی‌وجود کاربری‌های خدمات شهری است. اصولاً یکی از مهم‌ترین وظایف شهرسازی (برنامه‌ریزی و طراحی) عرصه‌های عمومی‌است که شامل مجموعه‌ای ایستا و پویا از عناصر عمومی‌معماری (بیمارستان‌ها، مدارس، ایستگاه‌ها و زیرساخت‌های شهری)، میدان‌ها، خیابان‌ها، مناظر شهری، محیط‌های طبیعی داخل شهر (تپه، آبشار، پارک‌های جنگلی)، منظر ذهنی و مردمی‌است که محیط را می‌سازند و به آن شکل می‌دهند (Olsson & Haas, 2014). با ارائۀ «تئوری خالص مخارج محلی» توسط چارلز تأیید در ۱۹۵۶، مبانی مدل بازار رقابتی مبتنی بر تجزیه‌وتحلیل ارائۀ خدمات دولت محلی و انتخاب محل‌های سکونت ارائه شد. درواقع این مدل تأثیر اقدامات خدمات عمومی‌شهری (که در تأسیس و نگهداری توسط نهادهای محلی اجرا می‌شود) را بر ساختار توسعه شهری شرح و ارزیابی می‌کند (Tiebout, 1956). هم‌اکنون نیز نظریات و دیدگاه‌ها مبتنی بر این اصل است که دولت‌ها و نهادهای محلی بایستی خدمات و امکانات متنوعی را به سکونتگاه‌ها ارائه دهند. در این خصوص پژوهش‌هایی نیز صورت گرفته است که هدف آن‌ها این است که نشان دهد آیا می‌توان این خدمات عمومی‌را به نهادهای بخش خصوصی (توسعه‌گرها) واگذار نمود؟
بر اساس ماهیت کاربری‌های خدمات عمومی‌و ویژگی‌هایی نظیر توزیع عادلانه آن در فضا و عدم تخصیص هزینه برای شهروندان در استفاده از آن موجب می‌شود که نتوان نظام تدوین و توزیع خدمات عمومی‌را بر اساس سازوکارهای متداول بازار تنظیم نمود. چراکه این کاربری‌ها منافع درآمدی بسیار کمتری نسبت به هزینه ایجاد کردن آن‌ها دارد. ازاین‌رو معمولاً سازوکار ایجاد نمودن آن بر عهده نهادها و بخش عمومی‌است و ابعاد آن به کیفیت و نه شیوه‌های عرضه آن بستگی دارد . (Adam, 2012, 34) بااین‌حال نمی‌توان تأثیر وجود این زیرساخت‌ها خصوصاً آن‌هایی که به توسعه راه‌ها و مسیرهای ترافیکی و فضای سبز منجر می‌شود بر رونق و کیفیت سکونت نادیده گرفت.
پژوهش‌هایی نظیر مدل شبه-عمومی که توسط پادون ارائه شده است نشان می‌دهد که می‌توان ارائۀ برخی خدمات را در توسعه‌های شهر بر عهدۀ توسعه‌گرها گذارد اما نقش دولت در تأمین این خدمات عمومی‌در تداوم حیات شهری و ارزش املاک بسیار مهم است (Padon, 1999).
ازاین‌رو بررسی نظام کارکردی تأمین این سرانه‌ها ازسوی نهادهای عمومی‌می‌تواند راهگشا باشد. آنچه در فوق مطرح شد رویکرد دانشی به جایگاه تأمین این کاربری‌ها بود، اما آنچه الزام بنیادین برای نهادهای دولتی و عمومی‌است الزام قانونی آن است. اگر در قانون و برنامه‌های توسعه‌ای نهادها ملزم به رعایت این بخش مهم توسعه‌ای شده باشند، آنگاه می‌توان علل نقصان آن را بررسی نمود. اما اگر در قانون پیش‌بینی‌های لازم صورت نگرفته باشد، آنگاه باید در سطح تنقیحی موضوع را مورد تحلیل قرارداد. اگر کل ساختار شهرسازی کشور را به سه سطح سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و مدیریت تقسیم‌بندی کنیم، قطعاً سطح سیاست‌گذاری، مهم‌ترین نقش از نظر سو دادن به سایر ساختارها را بر عهده دارد. اما سؤال این است که به چه میزان نگرش توسعۀ کیفی (الزام به تأمین خدمات)، در سطح سیاست‌گذاری دیده شده است؟ این سؤال در این جایگاه قابل‌تعریف است که به چه میزان اسناد و قوانین توسعه‌ای، ساختار برنامه‌ریزی و مدیریت را در ارتقای کیفی در بهسازی نوسازی پشتیبانی می‌کنند؟ برای پاسخ به این سؤال می‌توان قوانین مصوب و برنامه‌های فرادستی که نهادهای کشور را جهت می‌دهند، از زاویۀ تأمین الزامات توسعه کیفی مرور و تحلیل شود.
شاید دقیق‌ترین بند قانون اساسی در خصوص تأمین نیازهای کیفی سکونتگاه‌های شهری و روستایی را بتوان بند۱۲ اصل سوم دانست که می‌گوید: دولت موظف است همه امکانات خود را برای «پی‌ریزی اقتصادی صحیح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامی جهت ایجاد رفاه و رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محرومیت در زمینه‌های تغذیه و مسکن و کار و بهداشت و تعمیم بیمه» به کار بندد. همین‌طور در اصل سی و یکم اولویت توسعه مطرح شده است: «داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است. دولت موظف است با رعایت اولویت برای آن‌ها که نیازمندترند به‌خصوص روستانشینان و کارگران زمینه اجرای این اصل را فراهم کند.»
در قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی‌در ماده ۱ قانون «ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن» (مصوب ۲۵/۲/۸۷) این‌گونه درج شده است که به‌منظور:
– تأمین مسکن و سهولت دسترسی فاقدین مسکن به‌ویژه گروه‌های کم‌درآمد به خانه مناسب،
– ارتقاء کیفی و کمی مسکن تولیدی کشور،
– حمایت از سرمایه‌گذاری در امر تولید مسکن با استفاده از فناوری‌های نوین و تولید صنعتی مسکن،
– بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده شهری و سکونتگاه‌های غیررسمی و
– مقاوم‌سازی واحدهای مسکونی موجود،
دولت موظف است از طریق حمایت‌های لازم از قبیل تأمین زمین مناسب و کاهش یا حذف بهای زمین از قیمت تمام‌شده مسکن، تأمین تسهیلات بانکی ارزان‌قیمت، اعمال معافیت‌های مالیاتی و تأمین سایر نهاده‌های موردنیاز بخش مسکن در چارچوب مفاد این قانون، تدوین نظام‌ها و مقررات ملی ساخت‌وساز و اعمال نظارت بر تحقق آن‌ها و افزایش ظرفیت سرمایه‌گذاری در بخش تولید و عرضه مسکن باهدف تأمین مسکن برای فاقدین مسکن (جهت هر خانوار یک‌‌بار) با رعایت مقررات ملی ساختمان و الگوی مصرف مسکن و اصول شهرسازی و معماری اقدام نماید. در بند ۷ ماده ۲ نیز به دولت اجازه داده شده است که برای حمایت از «بهسازی و نوسازی و تولید و عرضه مسکن در بافت‌های فرسوده شهری و سکونتگاه‌های غیررسمی» توسط بخش غیردولتی، نسبت به واگذاری زمین‌های دولتی با اعمال تخفیف، تقسیط یا واگذاری حق بهره‌برداری به‌صورت اجاره‌ای ارزان‌قیمت اقدام نماید. در ادامه در ماده ۶ وزارت مسکن و شهرسازی نسبت به مطالعه و مکان‌یابی جهت تأمین اراضی موردنیاز در قالب انواع طرح‌های توسعه شهری به‌صورت متصل (با اولویت توسعه درونی)، منفصل (ایجاد مجتمع‌های مسکونی، شهرک‌ها و شهرهای جدید) و همچنین توسعه سکونتگاه‌های موجود در پهنه سرزمین با رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی موظف شده است و نیز در ماده۱۲ بانک مرکزی صرفاً جهت احداث واحدهای مسکونی و بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده شهری و سکونتگاه‌های غیررسمی و پرداخت وام قرض‌الحسنه اجاره مسکن (جهت اسکان موقت) نسبت به تأمین و پرداخت تسهیلات بلندمدت ملزم به اقدام شده است.
اگر به جایگاه کارکردی و نگاه قانون فوق به بافت فرسوده دقت کنیم مشاهده می‌شود که موضوع بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده در بطن قانونی که به مقولۀ مسکن و تمهیدات مربوطه به آن است قرار دارد. در ماده ۴۲ آیین‌نامه اجرایی این قانون نیز که در تاریخ ۷/۲/۱۳۸۸ به تصویب رسیده است، برای تسریع در نوسازی و بهسازی بافت‌های فرسوده و سکونتگاه‌های غیررسمی‌شهرداری‌ها ملزم به «تأسیس دفاتر خدمات نوسازی» شده‌اند. در این آیین‌نامه اجرایی نیز تمام تحولات نوسازی و بهسازی در راستای ساخت مسکن تمهید شده است.
در قانون «اعطاء تسهیلات بهسازی و بازسازی مسکن روستایی به روستاهایی که به شهر تبدیل می‌گردند» مصوب مورخ ۷/۱۲/۱۳۸۷ نیز تسهیلات بهسازی و بازسازی را با شرایط مندرج برای مسکن روستایی بلامانع شده است.
در قانون «حمایت از احیاء، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری» (مصوب ۱۲/۱۰/۱۳۸۹) که در عنوان مرتبط‌ترین قانون مربوط به بافت‌های فرسوده است، طرح‌های احیاء، بهسازی و نوسازی، را در قالب طرح‌های توسعه شهری (جامع و تفصیلی) تعریف‌شده و مرجع تصویب این طرح‌ها کمیسیون ماده ۵ تعیین‌شده است. نکته مهم در این قانون این است که مالکینی که در محدوده طرح مصوب قرار می‌گیرند نهایتاً ملزم به قبول مشارکت و یا واگذاری ملک خویش و یا فروش از طریق مزایده هستند. در ماده ۸ این قانون به‌منظور تسریع در فرآیند طرح‌های مصوب، تخفیف‌های تشویقی مندرج در ماده ۱۶ قانون «حمایت از تولید مسکن» در کاربری‌های مسکونی به رسمیت شناخته و در خصوص سایر کاربری‌های (به‌جز مسکن) پرداخت عوارض به‌صورت کامل (بر اساس موازین قانونی) بر عهده مجری تعیین و صرفاً مهلت پرداخت تا اتمام اجرای طرح به آن‌ها ارائه شده است. در ماده ۱۱ نیز به‌منظور تأمین سرانه‌ها و زیرساخت‌های لازم در طرح‌های مصوب، حق الامتیاز زیرساخت‌ها پس از نوسازی برای دستگاه‌های ذی‌ربط محفوظ دانسته شده است. در ماده ۱۳ نیز دولت مجاز به پیش‌بینی سالانه ده‌هزار میلیارد ریال در بودجه سنواتی کل کشور و شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها در چهارچوب این اعتبارات برای ساخت فضاها و ساختمان‌های عمومی و خدماتی در محدوده مصوب بافت‌های فرسوده از محل اعتبار دستگاه‌های ذی‌ربط با اولویت تأمین نمایند.
ماده ۵ و ۱۶ قانون «حمایت از احیاء بهسازی و نوسازی بافت فرسوده و ناکارآمد»، بیانگر این مهم است که اولویت اول در حوزه نوسازی، مسکن و تسهیلات مربوط به آن است و تأمین سایر تسهیلات و خدمات منوط به زمان پس از نوسازی می‌شود و نکته ویژۀ این قانون الزام وزارت مسکن و شهرسازی، به تهیه و تدوین سند ملی راهبردی احیاء، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری با رویکرد ضوابط شهرسازی معماری ایرانی ـ اسلامی است که پس‌ازاین به آن اشاره خواهد شد.
به‌جز سه قانون فوق‌الذکر مصوبۀ دائمی‌دیگری از مجلس برای بهسازی و نوسازی بافت‌های حاشیه‌ای و یا سکونتگاه‌های غیررسمی‌در قبل و بعد از انقلاب (حتی در قوانین منسوخ‌شده) مشاهده نمی‌شود. در برنامه‌های توسعه‌ای نیز نگرش‌ها سابقۀ بیشتری دارد و در بودجه‌های سالیانه نیز بحث از اوان دهۀ ۷۰ شروع شده است که ذیلاً به آن‌ها توجه می‌شود.
در برنامه‌های پنجم توسعه عمرانی کشور پیش از انقلاب (۱۳۵۲-۱۳۵۶) به‌منظور برقراری تعادل مطلوب بین شهرها از طریق توزیع متناسب تأسیسات عمرانی بر اساس شناخت دقیق کمبودها و احتیاجات شهرها یکی از برنامه‌های پیش‌بینی‌شده نوسازی و بهسازی شهری در نظر گرفته شد. ازاین‌رو به‌منظور بهبود محیط‌زیست در شهرها نسبت به نوسازی و تجدید بناهای قدیمی‌و غیربهداشتی و همچنین ایجاد پارک‌ها و فضای سبز تصمیم گرفته شد. این قانون درواقع اولین رویکرد به بافت‌های فرسوده شهری از طریق نوسازی و همین‌طور بهبود محیط‌زیست شهری با شیوه پارک سازی است.
بعد از انقلاب اسلامی‌در برنامه چهارم و پنجم دقت به احیاء بافت‌های فرسوده به این روال مشاهده شده است. در ماده ۳۰ قانون برنامه چهارم توسعه (۸۸-۱۳۸۴) به‌منظور هویت بخشی به سیما و کالبد شهرها، حفظ و گسترش فرهنگ معماری و شهرسازی و ساماندهی ارائه خدمات شهری دولت موظف به احیای بافت‌های فرسوده و نامناسب شهری و ممانعت از گسترش محدوده شهرها بر اساس طرح جامع شهری و ساماندهی بافت‌های حاشیه‌ای در شهرهای کشور با‌رویکرد توانمندسازی ساکنین این بافت‌ها شد. همچنین به وزارت مسکن و شهرسازی اجازه داده شد به‌منظور اجرای قانون استیجار، واگذاری معوض نصاب مالکانه و اجرای سایر طرح‌های عمرانی املاک مناسب موردنیاز را در بافت‌های فرسوده و نامناسب شهری، به قیمت کارشناسی روز خریداری نماید. درواقع این قانون رویکرد نوسازی بافت را دارد اما برنامه عملی‌ای منجر، امکان خرید املاک آن را به‌عنوان یک فرصت توسعه طرح‌های عمرانی مطرح نمی‌کند.
در ماده ۱۷۱ قانون برنامه پنج‌سالۀ دوم (۹۴-۱۳۹۰) نیز چهار بند ذیل مشخصاً رویکرد اقدام برای بافت‌های فرسوده را این‌گونه مطرح نموده است:
الف ـ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مکلف است نسبت به احصاء مناطق ویژه نیازمند بهسازی و نوسازی در بافت‌های فرسوده و دسته‌بندی طرح‌های واقع در این مناطق، با اولویت:
۱- طرح‌هایی که به دلیل وجود منافع عمومی، اجرای به‌موقع آن‌ها ضروری است.
۲- طرح‌هایی که از طریق تدوین ضوابط و مقررات و مشارکت مردم و حمایت دولت، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به‌مرورزمان قابل انجام است، اقدام نماید.
ب ـ دستگاه‌های اجرائی ذی‌ربط موظف‌اند به‌منظور افزایش بهره‌وری و استحصال زمین نسبت به احیاء بافت‌های فرسوده و نامناسب روستایی اقدام نمایند.
ج ـ وزارت مسکن و شهرسازی و شهرداری‌ها موظف‌اند با اعمال سیاست‌های تشویقی و در چارچوب قانون حمایت از احیاء بافت‌های فرسوده از اقدامات بخش غیردولتی برای احیاء و بازسازی بافت‌های فرسوده در قالب بودجه مصوب حمایت نمایند.
دـ وزارت مسکن و شهرسازی و شهرداری‌ها موظف‌اند هرسال در طول برنامه حداقل ده درصد (۱۰%) از بافت‌های فرسوده شهری را احیاء و بازسازی نمایند تسهیلات و بودجه موردنیاز همه‌ساله با پیشنهاد وزارت مسکن و شهرسازی در بودجه عمومی‌پیش‌بینی و در اختیار وزارت مسکن و شهرسازی و شهرداری‌ها یا مجریان طرح‌های نوسازی با معرفی شهرداری قرار خواهد گرفت و
تبصره ـ دولت موظـف است حداقل پنجاه‌درصد (۵۰%) از منابع، اعـتبارات و تسهیلات اعطائی برای بخش مسکن اعم از طرح‌های مسکن مهر، مسکن جوانان و نیازمندان و مانند آن را به اجرای طرح‌های مذکور در محدوده بافت‌های فرسوده شهری اختصاص دهد.
همان‌طور که مشاهده می‌شود، قانون برنامه پنجم توسعه با رویکردی تشویقی و مشارکتی مجدداً سیاست نوسازی از طریق اعمال سیاست‌های حوزه توسعه مسکن را تجویز می‌کند. اما مهم‌ترین پشتوانۀ این برنامه، وجود قانون مصوبی است که الزامات اجرایی برای آن مشخص می‌کند.
اما در بررسی قوانین موقت مانند بودجه‌های سالیانه اگر کلیدواژه‌های بافت فرسوده جستجو شود در موارد زیر صرفاً می‌توان اشاره و دقت نظر نهادهای تصمیم‌گیری را نسبت به بافت فرسوده مشاهده نمود.
اولین بار در قانون بودجه سال ۱۳۷۶ ردیف اعتباری‌ای از درآمدهای وصولی، در اختیار وزارت مسکن و شهرسازی (سازمان ملی زمین و مسکن) مبلغی تعیین شد تا پس از پرداخت کلیه تعهدات و دیون، مابقی آن صرف بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده شهرها و آماده‌سازی زمین گردد.
در قانون بودجه ۱۳۸۷ به شهرداری کلان‌شهرها برای نوسازی بافت‌های فرسوده و سکونتگاه‌های غیررسمی‌اجازه انتشار اوراق مشارکت تا سقف ده‌هزار میلیارد ریال داده شد.
در قانون بودجه ۱۳۸۲ به‌منظور پیشگیری از خسارت حوادث غیرمترقبه ازجمله زمین‌لرزه ، به وزارت کشور اجازه داده شد با هماهنگی وزارت مسکن و شهرسازی در چارچوب تعیین فضا و مکان‌های مناسب و استفاده از فناوری‌های روز جهان جهت طرح‌های «تجمیع و بهسازی بافت‌های فرسوده» شهرهای بزرگ به‌ویژه در شهر تهران و «احداث مجتمع‌های مسکونی ارزان‌قیمت» جایگزین با تضمین دولت نسبت به استفاده از منابع و سرمایه خارجی تا سقف سیصد میلیون دلار استفاده نماید.
قانون بودجه سال ۱۳۸۴ به استناد مفاد ماده (۳۰) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی‌ایران دولت را موظف است به اقدامات زیر نمود:
۱- تهیه و ابلاغ خانه نمونه شهری و روستایی متناسب با شاخص‌های اقتصادی ، فرهنگی، جمعیتی و اقلیمی.
۲- تأمین یارانه سود تسهیلات بانکی برای سازندگان غیردولتی (بخش‌های خصوص ، تعاونی و عمومی) در دوره مشارکت مدنی، با اولویت در بافت‌های فرسوده و برای خریداران واحدهای مسکونی در بافت‌های فرسوده در دوره‌فروش اقساطی سهم الشرکه بانک
۳- وزارت مسکن و شهرسازی (سازمان ملی زمین و مسکن ) موظف است در اجرای قانون تشویق احداث و عرضه واحدهای مسکونی استیجاری مصوب ۲۴/۳/۱۳۷۷، حداقل سی‌وپنج درصد (۳۵%) از منابع درآمدی خود ناشی از فروش زمین (موضوع بند (و) ماده (۳۰) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی‌ایران ) و وجوه برگشتی را به میزان حداقل سیصد میلیارد ریال به‌منظور خرید املاک و مستحدثات ، آماده‌سازی و احداث واحدهای مسکونی استیجاری در بافت‌های فرسوده برابر شیوه‌نامه وزارت مسکن و شهرسازی (مقررات عمران و بهسازی) و طرح‌های مصوب هزینه نماید.
۴- محدوده‌های بافت‌های فرسوده بر اساس طرح‌های پیشنهادی سازمان عمران و بهسازی شهری و تصویب کمیسیون‌های ماده (۵) که در کلان‌شهرها به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران خواهد رسید، تعیین خواهد شد.
۵- تسهیلات پیش‌بینی‌شده در این بند برای تشویق سازندگان خانه در بافت‌های فرسوده شهری در شهرهایی هزینه خواهد شد که شهرداری و شورای شهر آن شهرها دست‌کم پنجاه‌درصد (۵۰%) هزینه پروانه (شامل عوارض احداث ساختمان و تراکم منظور در طرح بهسازی مصوب) را متناسب با میزان تجمیع خانه‌های پراکنده و ریز کاهش دهند.
۶- وزارت مسکن و شهرسازی (سازمان عمران و بهسازی شهری) اجازه دارد به‌منظور اجرای پروژه‌های نوسازی بافت‌های فرسوده در طرح‌های مصوب ، با رعایت شرایط نسبت به انتشار و فروش اوراق مشارکت به میزان پانصد میلیارد ریال اقدام کند که پس از مبادله موافقت‌نامه با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور اجرا گردد. شهرداری‌ها می‌توانند با تصویب شورای شهر و بر اساس آیین‌نامه‌ای که به پیشنهاد وزارت کشور به تصویب هیئت‌وزیران خواهد رسید، برای سرمایه‌گذاری در نوسازی بافت‌های فرسوده تا سقف پانصد میلیارد ریال اوراق مشارکت با تضمین خود نسبت به بازپرداخت اصل و سود، منتشر نمایند.
۷- حق الامتیاز خدمات زیربنایی موجود در بافت‌های فرسوده (آب، برق، گاز و تلفن) پس از نوسازی بدون دریافت حق الامتیاز جدید محفوظ خواهد بود.
۸- اجازه داده می‌شود تا سقف سیصد میلیون (۳۰۰٫۰۰۰٫۰۰۰) دلار از اعتبارات فاینانس موضوع بند (ث) تبصره (۲) منحصراً برای نوسازی بافت‌های فرسوده شهری اختصاص یابد. سازندگان خوابگاه‌های دانشجویی در بافت‌های فرسوده شهری از تسهیلات این بند بهره‌مند خواهند شد.
قانون بودجه سال ۱۳۸۵ کل کشور: عیناً به‌مانند قانون بودجه ۱۳۸۴، با کمی‌اختلاف در ارقام مصوب بند ۱ و ۲ تعیین شد.
در قانون بودجه سال ۱۳۸۶ کل کشور نیز:
۱- به‌منظور ساماندهی بازار عرضه مسکن اجاره‌ای و در اجرای فصل دوم قانون تشویق احداث و عرضه واحدهای مسکونی استیجاری مصوب ۲۳/۱۱/۱۳۷۷، به دولت اجازه داده شد تا پنجاه‌درصد (۵۰%) و در بافت‌های فرسوده تا شصت درصد (۶۰%) از سود تسهیلات اعطایی به سازندگان غیردولتی (خصوصی، تعاونی و مؤسسات و نهادهای عمومی‌غیردولتی ) واحدهای مسکونی اجاره‌ای را متناسب با معکوس سطح زیربنا، تأمین و از محل اعتبار ردیف ۶۰۱۱۰۵ قسمت چهارم این قانون و سایر منابع وجوه اداره شده و کمک سود تسهیلات بانکی پرداخت نماید. درصورتی‌که این‌گونه واحدها طبق قرارداد از حالت اجاره‌ای خارج شوند، ارزش حال یارانه‌های پرداختی و باقیمانده اقساط تسهیلات به‌صورت یکجا از مالک دریافت می‌شود.
۲- به‌منظور کمک به تأمین مسکن مردم ساکن در شهرهای زیر یک میلیون نفر جمعیت، تا میانگین ۷۵ مترمربع زیربنا وزارت مسکن و شهرسازی موظف است به‌منظور تأمین اراضی مناسب برای تحقق مفاد این بند، نسبت به مطالعه و مکان‌یابی و شناسایی کلیه امکانات موجود در قالب توسعه‌های متصل یا درونی، با اولویت بافت‌های فرسوده و سکونتگاه‌های غیررسمی، توسعه منفصل با ایجاد مجتمع‌ها، شهرک‌ها و شهرهای جدید، در چارچوب و مطابق با طرح‌های مصوب ناحیه‌ای و جامع، با رعایت قوانین و مقررات مصوب تا سقف ده میلیارد ریال، اقدام نماید.
۴- به‌منظور نوسازی بافت‌های فرسوده شهری و سکونتگاه‌های غیررسمی‌که محدوده آن‌ها در کلان‌شهرها با تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و در سایر شهرها با تصویب شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان تعیین می‌شود و نیز تشویق و ترغیب بخش‌های خصوصی و تعاونی به احداث واحدهای مسکونی بادوام، ارزان‌قیمت و مقاوم در برابر زلزله و تأمین مسکن خانوارهای کم‌درآمد، اقدامات زیر انجام خواهد شد:
۴-۱- به دولت اجازه داده می‌شود تا سقف دویست و پنجاه‌وشش میلیارد و هشتصد میلیون ریال کمک سود تسهیلات بانکی برای سازندگان غیردولتی (خصوصی، تعاونی و عمومی) در دوره مشارکت مدنی در بافت‌های فرسوده و سکونتگاه‌های غیررسمی‌در دوره‌فروش اقساطی سهم الشرکه بانک تا سقف پنجاه‌درصد (۵۰%) سود تسهیلات بانکی واحدهای مسکونی با زیربناهای مفید تا الگوی مصرف مسکن و متناسب با معکوس سطح زیربنا را تأمین نماید. تسهیلات دوره مشارکت مدنی قابل‌تبدیل به فروش اقساطی با بازپرداخت پلکانی است . سازندگان این واحدها، از پرداخت اولین مالیات نقل‌وانتقال، معاف هستند . شرایط اعطا و بازپرداخت توسط شورای پول و اعتبار تعیین خواهد شد.
۴-۲- وزارت مسکن و شهرسازی (سازمان ملی زمین و مسکن) موظف است تا سی‌وپنج درصد از منابع درآمدی خود را به میزان دویست میلیارد ریال به‌صورت کمک یارانه سود بانکی یا وجوه اداره شده از طریق بانک‌های عامل به‌منظور تشویق سازندگان واحدهای استیجاری و سایر سازندگان و کمک به ساخت مسکن گروه‌های کم‌درآمد مشروط به رعایت الگوی مصرف در بافت‌های فرسوده به مصرف برساند.
۴-۳- برای تشویق سازندگان واحدهای مسکونی در بافت‌های فرسوده شهری و سکونتگاه‌های غیررسمی، شهرداری و شورای شهر آن‌ها موظف‌اند حداقل پنجاه‌درصد (۵۰%) هزینه پروانه و تراکم پایه و مازاد را متناسب با میزان تجمیع واحدهای مسکونی پراکنده و کوچک، کاهش دهند و تا پنجاه‌درصد (۵۰%) مابقی هزینه پروانه و تراکم پایه و مازاد تا تراکم کل سیصد درصد (۳۰۰%) تا سقف دویست میلیارد ریال توسط دولت تأمین شود. شورای عالی شهرسازی و معماری ایران موظف است در این بافت‌ها تراکم پایه را حداقل شصت درصد (۶۰%) افزایش دهد.
۴-۴- حق الامتیاز خدمات زیربنایی موجود در بافت‌های فرسوده، پس از نوسازی بدون دریافت حق‌الامتیاز جدید، محفوظ خواهد بود.
۴-۵- به وزارت مسکن و شهرسازی اجازه داده می‌شود به‌منظور ترویج بیمه ساختمان‌های مسکونی در طرح‌های مصوب بافت‌های فرسوده شهری و سکونتگاه‌های غیررسمی، بخشی از هزینه‌های مربوط را تا سقف یک‌صد میلیارد ریال پرداخت نماید.
۴-۶- به وزارت کشور از طریق شهرداری‌ها و وزارت مسکن و شهرسازی اجازه داده می‌شود در سال ۱۳۸۶ حداکثر تا معادل ارزی مبلغ چهار هزار و چهارصد و پنجاه میلیارد ریال از محل تسهیلات مالی خارجی در چهارچوب قانون استفاده از منابع مالی خارجی مصوب ۲۱/۸/۱۳۸۴ مجمع تشخیص مصلحت نظام، و بند (ج) تبصره (۲) این قانون صرفاً برای نوسازی بافت‌های فرسوده شهری و سکونتگاه‌های غیررسمی‌استفاده نماید.
۴-۷- وزارت مسکن و شهرسازی (سازمان عمران و بهسازی شهری) اجازه دارد به‌منظور اجرای پروژه‌های نوسازی بافت‌های فرسوده شهری و سکونتگاه‌های غیررسمی‌در طرح‌های مصوب با رعایت شرایط جزء(۱) بند (الف) تبصره یک نسبت به انتشار و فروش اوراق مشارکت به میزان شش هزار میلیارد ریال اقدام نماید تا پس از مبادله موافقت‌نامه با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور هزینه شود.
۴-۸- به شهرداری‌ها اجازه داده می‌شود در سال ۱۳۸۶ حداکثر تا سقف پنج هزار میلیارد ریال اوراق مشارکت برای اجرای پروژه‌های نوسازی بافت‌های فرسوده شهری و سکونتگاه‌های غیررسمی‌با تضمین خود منتشر نماید.
در ماده ۱۹ قانون بودجه سال ۱۳۸۸ کل کشور به شهرداری‌های مراکز استان و کلان‌شهرها اجازه داده شد با موافقت وزارت کشور تا سقف بیست هزار میلیارد ریال اوراق مشارکت برای اجرای طرح‌های عمرانی و نوسازی بافت‌های فرسوده شهری با تضمین خود منتشر نمایند.
و همین‌طور در بند هـ ماده ۳ قانون بودجه سال ۱۳۸۹، موضوع ماده ۱۹ قانون بودجه سال قبل را برای مرکز استان، کلان‌شهرها و شهرداری‌های با جمعیت بالای یک‌صد هزار نفر تا سقف پنجاه‌هزار میلیارد ریال مجاز دانسته است.
در بند ۴ تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۳۹۴ کل کشور تا مبلغ سیزده هزار میلیارد ریال به‌منظور تأمین بخشی از یارانه سود تسهیلات تأمین مسکن حمایتی زوج‌های جوان، اقشار آسیب‌پذیر، روستاییان و عشایر، ساماندهی مسکن در بافت‌های فرسوده، سکونتگاه‌های حاشیه شهرها و مسکن مهر حمایت دولتی برنامه‌ریزی می‌شود.
درواقع با توجه به بحران بافت‌های فرسوده پس از زلزله بم، علیرغم اهمیت این مقوله، از سال ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۴ در بودجه هیچ سالی به موضوع بافت فرسوده نگاه شهر نگر و توسعه محور قرار ندارد. آنچه دغدغۀ این نوشتار بود، جستجوی این موضوع که است اگر دقت شود در تمام قوانین فوق‌الذکر از سال ۱۳۵۲ تا ۱۳۹۵، به بافت فرسوده در مقولۀ «مسکن و نوسازی مسکن» توجه شده است. درواقع تمام رسالت نهادهای دولتی و عمومی‌و تسهیلات مربوطه و آئین‌نامه‌های اجرایی در راستای حمایت از نوسازی مسکن دیده شده است و در خصوص اقدامات زیربنایی و توسعه زیرساخت‌ها هیچ الزامی‌به‌جز ماده ۵ قانون «ساماندهی و حمایت از تولید مسکن» برای دولت در نظر گرفته نشده است (صرفاً حق این توسعه برای سازمان‌های دولتی محفوظ دانسته شده است). البته شواهد و تجربیات توسعه مناطق مسکونی و بافت‌های فرسوده نشان داده است که الزامات ماده ۵ قانون مذکور کاملاً نادیده گرفته‌شده‌اند. در ماده ۵ قانون مذکور وزارت مسکن و شهرسازی و نهادهای واگذار‌کننده زمین موظف شده‌اند که تمهیداتی فراهم آورند تا آماده‌سازی اراضی واگذاری شده شامل (اجرای جوی، جدول، آسفالت، شبکه‌های تأسیسات زیربنایی و احداث مساجد) در کوتاه‌ترین زمان ممکن انجام گیرد. شروع عملیات ساخت بناها متناسب با انجام آماده‌سازی مجاز است و در طرح‌های شهرهای مربوط جانمایی خدمات روبنایی (مانند طرح‌ها و پروژه‌های آموزشی، بهداشتی و غیره) صورت گرفته و زمین آن بر اساس ماده (۱۰۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت – مصوب ۱۳۸۰- به دستگاه‌های مربوط واگذار خواهد شد.
تنها مصوبه‌ای که دراین‌بین به دولت را ملزم به سایر اقدامات زیربنایی و توسعه کیفی می‌کند «سند ملی راهبردی احیاء بهسازی و نوسازی توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری» (مصوب ۱۶/۶/۱۳۹۳) که مطابق با ماده ۱۶ قانون حمایت از احیاء بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری تدوین شده است. این سند به نام «سند ملی بازآفرینی شهری» معروف است و در طرح مسئله و تدوین تعریف بافت‌های هدف، پنج شاخص تشخیص برای این بافت‌ها در نظر گرفته شده که دیدگاه اقتصادی، عدم دسترسی مناسب به خدمات شهری، ناهنجاری اجتماعی و کاهش منزلت و شأن اجتماعی را در کنار مسائل کالبدی و مخاطرات زیست‌محیطی ناشی از آن را شامل می‌شود. همین‌طور از نظر اهداف و اصول‌هادی نیز نگرش پیشگیرانه، مشارکتی، اجتماع و هویت محور است. در این سند راهبردهای زیر در نظر گرفته شده است:
راهبرد ۱ : انجام اقدامات مربوط به حوزه احیاء، بهسازی و نوسازی در چارچوب نظام هماهنگ در سیاست‌گذاری توسعه شهرها با اولویت‌بخشی به سیاست توسعه درونی
راهبرد ۲: رفع شکست بازار زمین و مستغلات شهری و بازار سرمایه در پاسخ به تقاضای اسکان اقشار کم‌درآمد شهری
راهبرد ۳: تهیه طرح‌ها و برنامه‌های احیاء، بهسازی و نوسازی بر اساس تقاضای واقعی ساکنان و به فراخور ویژگی‌های اقتصادی، اجتماعی و کالبدی به‌منظور بهبود کیفیت زندگی، تقویت و ارتقای هویت
راهبرد ۴: جلب مشارکت ساکنان و شاغلان محدودهها و محله‌های هدف درزمینهٔ احیاء، بهسازی و نوسازی شهری
راهبرد ۵ : تسهیل سرمایه‌گذاری و ایجاد نظام انگیزشی مناسب به‌منظور تشویق سرمایه‌گذاری بخش خصوصی ازجمله ساکنان و مالکان مستغلات در محدودهها و محلات هدف
راهبرد ۶ : بهبود وضعیت اقتصادی، اجتماعی و شرایط محیطی ساکنان محدودهها و محله‌های هدف
راهبرد ۷: شناسایی،حفظ،تقویت و بهره‌گیری از ظرفیت‌ها و قابلیت‌های کالبدی،اجتماعی،اقتصادی و محیطی اماکن و محدوده‌های تاریخی-فرهنگی شهرها در احیاء،بهسازی و نوسازی محدودهها و محله‌های هدف
راهبرد ۸: تنظیم نظام تأمین مالی مناسب برای تحقق طرح‌ها و برنامه‌های احیاء، بهسازی و نوسازی شهری محدودهها و محله‌های هدف
جمع‌بندی:
در این نوشتار سعی شد وظیفه شهرسازی در خصوص سکونتگاه‌های انسانی از دیدگاه رشته مورد بررسی قرار گیرد. آن‌گونه که دانش شهرسازی مطرح می‌کند، یکی از وظایف مهم آن تأمین و رسیدگی به کاربرهای و فعالیت‌های عرصۀ عمومی‌در شهر است که از آن تحت عنوان کالای یا خدمات عمومی‌نام‌برده می‌شود. حال با توجه به دلیل توجیهی که در مطالعات و سطوح برنامه‌ای برای مداخله در بافت‌های دچار فرسودگی دقت شود یکی از مهم‌ترین کمبودهای این بافت‌ها همیشه کمبود سرانه‌ها و زیرساخت‌های شهری و کاربری‌های خدمات عمومی‌مطرح شده است و قاعدتاً این موضوع در قلمرو حرفه و فعالیت شهرسازی قرار می‌گیرد. پرسش اینجا بود که چه سهمی‌از قوانین کشور در صدد تأمین این دیدگاه شهرسازی هستند و اساساً چقدر قوانین ما در راستای برآورد این نیاز شهرسازانه است. ازاین‌رو سعی شد مبتنی بر دیدگاه قانونی احکامی‌که رویکرد اقدام و مداخله در بافت‌های فرسوده برای نهادهای عمومی‌و دولتی ایجاد می‌کنند را بررسی نمود.
با بررسی متن انواع قانون‌هایی که بافت‌های دچار فرسودگی را هدف قرار می‌دهند مشخص شد که شیوۀ نوسازی را می‌توان این‌گونه تعبیر نمود که تمام هم و غم ساختار نهادی و سازوکار بازار در صدد «تأمین مسکن» است.
هیچ الزام قانونی که پشتوانۀ اجرایی هم داشته باشد در خصوص تأمین کاربرهای خدمات عمومی‌و زیرساخت‌های لازم بافت‌های شهری خصوصاً بافت‌های دچار فرسودگی در سطح سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و مدیریتی مشاهده نشد.
اقدام‌هایی که تاکنون صورت گرفته است هرچند (در وضع کنونی) نیاز به کمبود مسکن و اهداف گشایش معابر (نفوذپذیری) و نوسازی کالبدی را رغم زده است اما خود به‌عنوان معضلی جدید برای آینده نه‌چندان دور مطرح است و بایستی به نهادهای مدیریت شهری نسبت به خطرات بحران آتی در این نوع توسعه هشدار داد.
منابع
- Adams, D. (2012). Urban Planning and the Development Process. Routledge, pp 34-79
- Anselin, L. (Ed.). (1996). Space and applied econometrics. Special issue. Regional Science and Urban Economics, 22(3)
- Padon, A. J. (1999). Pseudo-public goods and urban development: A game theoretic model of local public goods, Journal of Urban affairs, 21(2), 213-235
- Tiebout, C. M. (1956). A pure theory of local expenditures. Journal of Political Economy, 64, 416-424
- King, G. (1997). A solution to the ecological inference problem: reconstructing individual behavior from aggregate behavior. Princeton: Princeton University Press.
- Un Habitate, (2013). State of the World’s Cities 2012/2013: Prosperity of Cities. Routledge, 2013