گروه مطالعات نهادی«مؤسسه مطالعات و تحقیقات مبین»
حوزهی کلان اقتصاد را میتوان در فصولی نظیر مالیات، بیمه، امور بانکی، گمرگ، سرمایهگذاری، بودجهی دولت و … مورد تحقیق و تحلیل قرار داد و برای هر یک از آنها اهداف و برنامههایی را طراحی کرد. بدیهی است که این اهداف و برنامهها باید هماهنگ و در تناسب با یکدیگر طراحی و اجرا شوند. این کار برای ادارهی امور جاری کشور در کوتاهمدت و میانمدت هم ضروری و هم عقلایی است. قاعدتاً در همهی این برنامهها هدف اصلی، مواردی نظیر رشد اقتصادی، کاهش تورم و یا بیکاری (یا برقراری تعادلی میان آنها) و نهایتاً افزایش رفاه اجتماعی خواهد بود. با حُسنظن باید گفت، عموم تصمیمسازان اقتصاد کلان کشور، از روی خیرخواهی، تلاش میکنند که در برنامههای خود توجهی نسبتاً جامع و هماهنگ به این موضوع داشته باشند. اما در اینجا بنا داریم مسئلهی دیگری را مورد بحث قرار دهیم و آن موضوع «الگوی توسعه یا پیشرفت» است.
مسلماً بهبود شاخص رشد و رفاه اقتصادی، کاهش بیکاری، کنترل تورم، افزایش حجم سرمایهگذاری و امثالهم اهدافی مطلوب و البته ضروریاند؛ ولی زمانی که ما با تمرکز بر این شاخصها، بر مبنای شرایط فعلی خود در صدد بهبود وضع برمیآییم، بعید نیست که دچار یک آسیب شویم و آن اینکه: در بسیاری موارد بهبود در این شاخصها منجر به تثبیت بیشتر ساختار موجود میشود. زیرا این شاخصها و اهداف، مقید به شرایط و نظامات موجود هستند؛ شرایطی که به لحاظ ساختاری چندان مطلوب نیست و در بلندمدت نمیتواند توسعهی همهجانبه را زمینهسازی کند (در ادامه به برخی از ویژگیهای نامطلوب این ساختار اشاره خواهیم کرد).
مراد ما از توسعه در اینجا امری فراتر و ورای رشد اقتصادی و یا صرف افزایش درآمد ملی (و یا شاخصهای متعارفی که معمولاً مطرح میشوند) است. ما زمانی میتوانیم از حرکت در مسیر توسعه سخن بگوییم که برآیند همهی فعالیتها علاوه بر بهبود رشد اقتصادی و افزایش درآمد و ثروت مادی، به بهبود کیفی در شاخصهایی نظیر عدالت توزیعی، آزادی، انتخاب، توانمندی در انتخاب آزادانه و همچنین ارزشهای معنوی نیز منجر شود. ما با افزایش درآمد ملی و ثروت، به رشد و رفاه دست خواهیم یافت ولی لزوماً در مسیر توسعه نخواهیم بود و چه بسا که بهبود وضع مادی و رفاهی به ازای از دست رفتن بسیاری از حقوق و ارزشهای اخلاقی و … به دست آمده باشد که اموری غیرتوسعهای هستند (امری که عموماً در دهههای گذشته مغفول واقع شده است). این مطلب را در کنار این موضوع مبنایی در نظر بگیرید که آرمان انقلاب اسلامیپیافکندن نظامات و قواعد و اسلوب جدیدی بود که در دنیای امروز بتواند از همین اهداف متعالی و ارزشهای انسانی دفاع کند. در همین راستا است که این روزها بحث الگوی اسلامی-ایرانی پیشرفت و یا بحث سبک زندگی اسلامی-ایرانی مطرح میشوند؛ که اصالتاً غایات آنها بسط ارزشهای اخلاقی و معنوی (البته در کنار رفاه و گشایش مادی) و زمینهسازی برای رسیدن به «حیات طیبه» است.
بیتردید تحقق چنین اهدافی از عهدهی یک یا چند دستگاه خاص خارج است؛ زیرا این بحث امری مربوط به کل حاکمیت است. ولی در عین حال هر یک از دستگاهها نسبت به کلیت آن مسئول و در پیشبرد اجزایش دارای نقش هستند. در اینجا از طرح مباحث صرفاً نظری پرهیز کرده و به چند مورد عملیاتی و انضمامیکه به نحوی به حوزهی کار دستگاههای اقتصادی دولت مرتبط است پرداخته میشود:
به تعبیری خاص میتوان گفت که در اقتصاد به طور کلی یک سیستم و شبکهی «تولید» ارزش وجود دارد و همچنین یک سیستم و شبکهی «توزیع» ارزش. این دو شبکه در ارتباط نزدیکی با یکدیگر هستند و بر روی هم تأثیر میگذارند و به مرور زمان با یکدیگر تطابق کامل مییابند و حتی نسبت به یکدیگر توانافزا هستند. به تعبیر ساده، ما در اقتصاد یک کانالکشی منافع و ارزش اقتصادی داریم که تکلیف بسیاری از امور اقتصادی را مشخص میکند و ساختار اقتصاد را شکل میدهد. این ساختار محکم و متصلب است؛ و با دستور و قانون قابل تغییر نیست. مباحثی نظیر الگوی توسعهی مطلوب (با مختصاتی که آرمان انقلاب اسلامیایجاب میکند) و یا اقتصاد مقاومتی (و حتی در سطحی، سیاستهای کلان اصل ۴۴ قانون اساسی) تنها با اعمال شیوههای تغییردهنده در این ساختار قابل تحقق خواهد بود.
ساختار فعلی اقتصاد ایران به نحوی است که چرخهی عمدهی فعالیتهای اقتصادی در آن (اعم از دولتی و خصوصی) بر اساس ارزش اقتصادی حاصل از نفت به گردش درمیآید. یعنی کانالهای تولید و توزیع منافع و ارزش اقتصادی به میزان قابل توجهی متکی به درآمدهای نفتی (و یا درآمدهای مشابه آن) است. این درآمدها به اقتضای طبیعت خود در طی دهههای گذشته، یک شبکهی تولید و توزیع خاصی از ارزش و منافع را در کشور پدید آورده است که تفصیل پیامدهای آن نیاز به مجال دیگری دارد. به طور خلاصه این ساختار تولید و توزیع منافع، منجر به چند اشکال اساسی در ساختار اقتصاد شده است. این معایب عموماً ناشی از نسبت ناصحیحی است که گروهها و اقشار مختلف جامعه نسبت به این شبکهی تولید و توزیع منافع دارند. در اینجا به چند مورد از آنها اشاره میکنیم:
۱- سفتهبازی گسترده که به نحو گریزناپذیری با ساختار اقتصاد ایران عجین شده است و بخش قابل توجهی از منابع اقتصاد را به سوی خود جلب میکند.
۲- ایجاد شکاف درآمدی قابلتوجه در دهکهای درآمدی.
۳- فقرافزایی در میان اقشاری از جامعه که به رغم ایفای نقش اساسی در شبکهی تولید منافع، در مسیر شبکهی توزیع منافع قرار ندارند.
۴- نهادینه شدن فساد اداری و اقتصادی.
۵- اتلاف بیش از حد منابع در پروژهها و بخشهای مختلف خدماتی و اقتصادی (به دلیل اتصال دستوریِ بدون توجیه و بدون ضابطه به شبکهی توزیع منافع نفتی).
۶- افزایش ناهنجاریهای اجتماعی.
۷- مغفول ماندن حوزههای علم و فرهنگ (که در صورت عدم ورود دولت، این حوزهها تقریباً تعطیل خواهند شد).
۸- و موارد بسیار دیگر که ذکرشان مایهی تطویل است.
بدون تردید توجه به اصلاح این ساختار به نحوی که زمینهساز رفع معایب یادشده باشد کاری دشوار و البته بنیادین برای دستیابی به الگوی پیشرفت و توسعهی اسلامی-ایرانی، اقتصاد مقاومتی و سیاستهای کلان اصل ۴۴ (ابلاغی مقام معظم رهبری) است. این کار البته کاری نیست که در کوتاهمدت و یا میانمدت بتوان به آن جامهی عمل پوشانید؛ زیرا همانطور که گفته شد، ساختارهای جاافتاده به راحتی و با چند سیاست و قانون محدود قابل تغییر نیستند؛ و چه بسا در حالت خوشبینانه شاید به بیش از یک یا دو دهه زمان نیاز باشد. ولی مهم این است که بر اساس فهم درستی از وضعیت، برنامه و راهکاری تدبیرشده و عملیاتی برای آن در نظر گرفته شود و تلاش شود که زمینهی اجرای آن مهیا شود. این کار یک کار توسعهای و در راستای تحقق اقتصاد مقاومتی و دستیابی به الگوی توسعهی اسلامی-ایرانی (در حوزهی اقتصاد) خواهد بود. از آنجا که همهی ارکان جامعه در پیوند و نسبت با اقتصاد هستند، مسلماً چنین تغییراتی به تغییرات در حوزهی فرهنگ و اخلاق و سبک زندگی نیز منجر خواهد شد.
اجازه دهید پیش از آنکه به راهکار تغییر در این ساختار بپردازیم، به نکتهی حائز اهمیتی اشاره کنیم: مسئلۀ اصلی برای یک اقتصاد، تولید و خلق ارزش است. ما در اقتصاد برای تحقق تولید و خلق ارزش افزوده با دو دسته از الزامات و مقدمات روبهرو هستیم: اولین آنها عبارتاند از مجموعهی نیاز، منابع و دانش فنی. اگر اقتصادی منابع و دانش فنی برای رفع نیازها را داشته باشد، پایههای لازم برای به گردش درآمدن چرخۀ تولید و خلق ارزش را دارا خواهد بود؛ یعنی میتواند برای رفع نیازهایش با دانش فنی از منابعش بهره گیرد. حرکت این چرخه با «مبادله» رخ میدهد که میتوان آن را به سه عنصر قبل افزود. لذا منطقاً انتظار داریم، در موارد و بخشهایی که در آنها نیاز داخلی وجود دارد، و منابع لازم برای تولید در اختیار است، و دانش فنی تولید هم خارج از دسترس نیست، شاهد تولید و رفع نیازها باشیم. اما در بسیاری موارد، شاهد تحقق این امر نیستیم؛ یعنی در بسیاری بخشها علیرغم داشتن این مقدمات به تولید و خلق ارزش نمیرسیم. چرا؟ این پرسش ما را به دستۀ دوم الزاماتِ به گردش درآمدن چرخۀ خلق ارزش رهنمون میکند که میتوان آن را «حوزۀ نهادی» نامید. (مهمترین مقدمات نهادی عبارتاند از نهاد پول و نهاد تولید که در ادامه به آنها اشاره خواهم کرد.) نگاهی به سبد هزینۀ خانوار در کشور نشان میدهد که بخش عمدهای از نیاز خانوارها -که درآمد مردم صرف تأمین آنها میشود- مواردی است که تمامیمقدمات برای تولید و خلق آنها در کشور فراهم است. هفتاد درصد هزینهی خانوار در کشور صرف «مسکن و سوخت» «خوراکی و آشامیدنی»، «بهداشت و درمان»، «تفریح و امور فرهنگی»، «تحصیل» و «رستوران» میشود؛ که برای رفع آنها منابع و دانش فنی لازم به نحو درونزا در کشور موجود است. در مورد دیگر اقلام (پوشاک، لوازم منزل، حملونقل) نیز این مسئله به نوبهی خود صادق است.
اینکه اقتصاد کشور یارای بهرهگیری از منابع و دانش فنی موجود برای رفع نیازها را ندارد، ناشی از نقصان در حوزهی نهادی -مشخصاً نهاد پول و نهاد تولید- است. بسیاری از مشکلات ساختاری اقتصاد که فهرستی از آنها را پیشتر ارائه دادیم نیز به همین مسئله بازمیگردد. ما در بخش وسیعی از فعالیتهای اقتصادی خود فاقد نهاد تولید مدرن به معنای دقیق کلمه هستیم. به طور مثال در بخش کشاورزی -که میتواند یکی از مزایای کشور ما محسوب شود- ما نهاد تولید سازمانمند نداریم. بخش اعظمیاز تولیدات بخش کشاورزی مبتنی بر فعالیت کشاورزان خُرد است که از شیوههای سنتی برای تولید بهره میگیرند. در همین بخش نیز اتلاف منابع قابل توجه است. ضمن اینکه منابع بیکار فراوانی وجود دارند که مورد استفاده قرار نمیگیرند. در بخش صنعت نیز همین وضع با مشخصاتی کمیمتفاوت قابل مشاهده است. ما در بخش صنعت نیز عملاً سازمان تولید قابل ذکری (نظیر آنچه که در دنیا به آن «برندهای تولید» گفته میشود) نداریم. بخش مسکن با توجه به حلقههای پیشینی و پسینی و ابعاد گستردهی تأثیرگذارش بر سایر بخشهای اقتصاد به وضوح دارای چنین معضلی است (که برای درک صحیح آن باید مقایسهای بین سازمان تولید مسکن در کشورهای اروپایی و ایران داشت).
در شرایطی که هرگونه افزایش تولید و ثروت نیازمند نوعی افزایش در بخش اعتباری اقتصاد است، ما شاهد آن هستیم که به محض کوچکترین افزایش در بخش اعتباری، بلافاصله قیمت در بخشهایی که امکان سفتهبازی در آنها وجود دارد، افزایش مییابد. دلیل این پدیده آن است که ساختار اقتصاد ایران فاقد چنان نهاد تولیدی است که از این ظرفیت بهرهبرداری صحیح کند؛ و به ناچار اعتبار جدید از بازار طلا، ارز و یا ساختمان و نظایر آن سر برمیآورد. در واقع فقدان نهاد تولید منجر به آن شده است که سرمایهگذاریهای جدید به جای آنکه به «سرمایهگذاریِ منجر به تولید و ثروت جدید» منتهی شود به «سرمایهگذاری در موجودی» استحاله پیدا کند. یکی از مهمترین عوامل افزایش قیمتها در بسیاری از بخشهای اقتصاد همین پدیدهی نامیمون است که در واقع نتیجهی قهری ساختار اقتصاد ایران است. دولتها در چنین شرایطی برای آنکه بتوانند تغییر کوچکی در میزان سرمایهگذاری (و حتی وارد کردن ظرفیتهای خالی صنایع در جریان تولید) ایجاد کنند، ناچارند میزان قابل توجهی از اعتبار را به اقتصاد تحمیل کنند. مثلاً در شرایطی که یک واحد تغییر در میزان سرمایهگذاری جدید به یک واحد ایجاد اعتبار نیاز دارد، ساختار اقتصاد ایجاب میکند که مثلاً ده واحد اعتبار از طرف دولت وارد اقتصاد شود؛ که طبیعتاً نود درصد آن وارد بخش «سرمایهگذاری در موجودی» میشود که برای اقتصاد و مردم یک بازی باخت-باخت به نفع عدهای محدود است.
این پدیده دولتها را با چالشی جدی مواجه میکند: از سویی برای سرمایهگذاری به ایجاد اعتبار جدید نیاز است و از سوی دیگر ساختار اقتصاد بخش اعظم این اعتبار را به جایی سوق میدهد که نباید. این مشکل به سادگی قابل حل نیست؛ ولی آگاهی از آن میتواند منجر به تمهید راهکاری برای حل معضل در سالهای آتی باشد. راهکار واقعی این است که بخشی از سیاستگذاریهای اقتصادی به نحوی ساختار اقتصاد را مهیای ایجاد «نهاد تولید» و سازمانِ متولی آن کند. بررسیهای دقیق ما نشان میدهد که این کار مستلزم این است که نهادهای جدیدی ایجاد شود و در کارکرد برخی نهادهای موجود نیز تغییراتی مد نظر سیاستگذار قرار گیرد. مهمترین نهادی که برای این کار لازم است مورد توجه قرار گیرد «نهاد پول» است. دقت شود که در اینجا نه از «پول» بلکه از «نهاد پول» صحبت میکنیم. نهاد پول از آنجا که حامل اصلی منافع و ارزش اقتصادی است (و به تعبیر برخی متفکران، مهمترین نهاد اجتماعی محسوب میشود) لذا در همهی شبکهی تولید و توزیع ارزش اقتصادی (کانالهای منافع و ارزش اقتصادی) حضور دارد و اساساً ماهیت و گردش در این شبکه را امکانپذیر میکند. این نهاد پول در دنیای مدرن ماهیت متفاوتی از دنیای قدیم پیدا کرده است و ماهیت آن به پدیدهای به نام «بانک» گره خورده است. بنابراین بخش اعظمیاز کارکرد پول مربوط به سازمان و کارکردی است که بانکداری جدید بر آن تحمیل میکند.
اگر بتوانیم بین نهاد پول و نحوهی عملکرد و سیاست بانکی (منظور بانکهای تجاری) و همین طور نهادهایی که ما آن را «سازمان تولید» میخوانیم تناسب و هماهنگیای ایجاد کنیم، به نحوی که شبکهی جدیدی از تولید و توزیع منافع و ارزش اقتصادی ایجاد شود، آنگاه میتوانیم به اصلاح ساختاری اقتصاد و حرکت به سمت تحقق اهداف توسعهای که در ابتدا ذکر شد امیدوار باشیم. روشن است که این کار باید به تدریج و با آرامیصورت گیرد. هرگونه شتاب و گسترش یکبارهی کار باعث استحاله و محو شدن آن در درون ساختار فعلی اقتصاد خواهد شد. باید بتوانیم نمونههای موردی و کوچک، با مسائل مشخص، ایجاد کنیم؛ به طور مثال در بخش مسکن (که ما نمونهی موفقی از آن را در جنوب شهر تهران اجرا کردهایم) و یا در بخش محصولات زراعی، باغی و دامیو یا چند مورد دیگر، که هر یک باید بر اساس معیارهایی به صورت دقیق انتخاب شوند. اگر چنین کاری اتفاق افتاد، آنگاه این طرح به تدریج و بر اساس قواعد و سازوکار درونی خود (مشابه رشد سلولی) گسترش خواهد یافت و چندان نیاز به مداخلهی دولت (به معنای تصدیگری و یا حمایت گسترده مالی و یارانهای) نیست. کشور ما، هم به لحاظ انسانی و هم به لحاظ منابع مادی ظرفیت فوقالعادهای برای تحقق این کار دارد.
این برنامه مسلماً نیازمند همکاری و همراهی بسیاری از نهادها از جمله بانک مرکزی و نهاد متولی برنامهریزی کشور است. ضمن اینکه همهی دستگاههای اجرایی و همهی قوا در اجرای آن نقش دارند. نمیتوان ادعا کرد که در یک دورهی کوتاه (مثلاً در طول دورهی چهارسالهی یک دولت) میتوان چنین کاری را به سرانجام رساند؛ ولی میتوان گامهای نخستین آن را برداشت و بخش کوچکی از تمرکز دولت را مثلاً با محوریت وزارت اقتصاد -که متولی رسمیتدبیر اقتصاد کلان کشور است- به آن معطوف کرد. وزارت اقتصاد میتواند با دستگاهها و ارکانی از نظام که در این موضوع دخیل هستند تعامل نظاممند و تدبیرشدهای را در پیش بگیرد. ضوابط و قوانین لازم را پیشبینی کند و به لحاظ نرمافزاری و سختافزاری تمهیدات لازم را برای این کار در نظام بانکی فراهم کند.
اگر بتوان در یک دورهی چهار ساله، ریلهای مورد نیاز برای حرکت این قطار را ایجاد کرد، موفقیت بزرگی برای کارنامهی اقتصادی دولت خواهد بود؛ ضمن اینکه تلاشی در راستای تحقق اقتصاد مقاومتی و همچنین وجه اقتصادی الگوی اسلامی-ایرانی پیشرفت محسوب خواهد شد.