«هدایت خلق پول»؛ آنچه درباره معجزۀ شرق آسیا نمی‌دانیم، نوشتار۲: ژاپنِ بنیانگذار؛ کرۀ خلف‌صالح

جستار ۴۶/ نویسنده: حسین درودیان

چکیده

چکیده

آنچه در این سلسله نوشتار خواهد آمد، روایتی مبسوط و جامع در تبیین یکی از مهم‌ترین طراحی‌های سیاستی و احتمالاً کلیدی‌ترین بخش از سیاست‌های توسعه‌ای در کشورهای شرق آسیا از نیمۀ قرن بیستم است که باید آن را هستۀ اصلی معجزۀ شرق آسیا نام نهاد: «رژیمی‌از کنترل و هدایت خلق پول (اعتبارات جدید بانکی) برای تزریق به طرح‌ها و بخش‌های پیشران اقتصادی». پرده‌برداری از این واقعیت مغفول، که به سبب تعارض با دگم‌ها و توصیه‌های جریان متعارف اقتصادی هرگز در محافل آکادمیک کشور از آن سخن نرفته است، دلالت‌های سیاستی قابل‌توجهی برای شرایط موجود اقتصاد کشور دارد. به‌تخصیص با تأمل در اینکه دورۀ موردبررسی در کشورهای موردبحث شامل مراحل ابتدایی و میانی جهش توسعه‌ای این کشورها بوده که به لحاظ تطابق با مرحلۀ توسعه‌یافتگی کشور، بسیار آموزنده‌تر و موجه‌تر از الگوگیری از وضعیت کشورهای توسعه‌یافته‌ای است که مراحل رشد و بلوغ را سپری کرده و به دورۀ تثبیت و اشتغال کامل رسیده‌اند.

فایل PDF – قابل استناد

در نوشتار اول از این مجموعه به تبیین اهمیت پول در توسعۀ اقتصادی و ضرورت خلق پول برای بسط بخش حقیقی اقتصاد تأکید کردیم. در عین حال، استدلال کردیم که صِرف خلق پول تضمین‌کنندۀ اثرگذاری مثبت و توسعه‌ای پول نبوده و بروز پدیدۀ شکست بازار در تخصیص پول جدید محتمل است، به این معنا که نقطۀ بهینۀ خصوصیِ بانک‌ها (خالقان پول) در تخصیص پول جدید غیر از بهینۀ اجتماعی باشد. به همین علت بسیاری از کشورها به ویژه کشورهای متأخر توسعه‌یافته، تمهیداتی در زمینۀ هدایت خلق پول فراهم آوردند. پیش‌تر شواهدی از این سیاست در کشورهای جهان بطور مختصر مورد اشاره قرار گرفت. اقتضائات کشورهای درحال‌توسعه و اخیراً توسعه‌یافته، از منظر هدایت خلق پول، بدون‌شک بسیار متفاوت از کشورهای پیشگام توسعه در اروپای غربی و ایالات متحده است. در اروپای غربی و آمریکای شمالی به سبب ماهیت تکاملی و تدریجی فرآیند پیشرفت، تخصیص پول جدید بطور هماهنگ‌نشده و خودانگیخته عمدتاً به تولیدات جدید و بسط ظرفیت‌های اقتصادی منجر شد. به عبارت بهتر مشکلِ «شکست بازار در خلق پول» به مانند جوامعی که بعد از آن‌ها گام در این مسیر نهادند، مطرح نبود و این تا حد زیادی به پیشگامی‌آن‌ها (فقدان رقیب) بازمی‌گشت. یکی از مهمترین مخاطرات در تخصیص اعتبارات در کشورهای در حال توسعه، سوق‌یافتن آن‌ها به واردات محصولات آماده و کیفی کشورهای پیشگام است، حال آنکه این مخاطره برای پیشگامان، بلاموضوع بوده است.

در نوشتار حاضر و آتی به تشریح تجربۀ موفق کشورهای مهم شرق آسیا در اجرای سیاست هدایت خلق پول و نقش آن در تحول اقتصادی این کشورها خواهیم پرداخت. انگیزۀ پرداختن به تجربۀ این کشورها، گزارش‌های مکرر در باب نقش و اهمیت تمهید نهادی موسوم به «هدایت اعتبارات» در حرکت جهشی رشد اقتصادی کشورهای مذکور بود، چنانکه بانک جهانی آن را هستۀ معجزۀ شرق آسیا برشمرده است (World Bank, 1993). به‌علاوه، تذکرات محققان ژرف‌اندیش و تاریخ‌نگر پولی در خصوص عدم همسویی خلق و تخصیص آزادانه پول توسط بانک‌ها با خیر اجتماع، و ایضاً مشاهدۀ شواهدی مشهود از این واقعیت در اقتصاد ایران انگیزۀ پژوهش را مضاعف ساخت.

۱-ژاپن؛ مبدع هدایت اعتبارات

۱-۱- آغاز سیاست

اگرچه سیاست هدایت خلق پولِ جدید به بخش‌ها و طرح‌های مشخص بطور موردی در بسیاری کشورهای جهان به اجرا گذاشته شد، اما به‌کارگیری این ایده در سطح وسیع و مستقل، از سوی ژاپنی‌هایِ شیفتۀ نوآوری آغاز شد. سابقۀ اجرای سیاست‌های هدایت اعتباری در ژاپن به زمانی پیش از آغاز فرآیند توسعۀ اقتصادی این کشور در دهۀ ۱۹۵۰ بازمی‌گردد. کوران جنگ جهانی دوم نقطۀ آغاز این شیوه از مداخله‌گری بود. هدایت اعتباری عنصر محوری سیستم اقتصادی ژاپن در دورۀ جنگ بود. زمانی که ارتش ژاپن به تجهیزات خاصی نیاز داشت، بانک مرکزی نیاز بخش‌های نظامی‌به ساخت تجهیزات را از طریق هدایت بانک‌ها به تأمین مالی برای بخش‌های نظامی‌از ناحیۀ پولِ به‌تازگی خلق‌شده تأمین می‌کرد. اتفاقی که پس از جنگ رخ داد چیزی نبود جز تسری همین سیستم بر تولید کالاهای غیرنظامی‌(Werner, 2003). به این ترتیب، سیاست موسوم به دریچۀ هدایت (Window Guidance) یا هدایت اعتباری (Credit Guidance) در میانۀ دهۀ ۱۹۵۰ (دورانی که ژاپن در حال ورود به دورۀ رشد سریع اقتصادی بود) بطور جدی توسط بانک مرکزی این کشور وارد چارچوب سیاست‌گذاری پولی شد.

 ۲-۱- هدف هدایت اعتباری

حکمرانی پولی در ژاپن به نیکی دریافت مانور روی نرخ بهره به تنهایی قادر به کنترل صحیح رفتار وام‌دهی (خلق پول) بانک‌ها نیست، از این رو مقصد و هدف تخصیص اعتبارات را نیز به متغیرهای سیاستی خود افزود (Fukumoto et al, 2010). هدایت اعتباری البته بصورتی غیررسمی‌به عنوان مکملی برای ابزارهای مرسوم سیاست پولی، یعنی وام‌دهی بانک مرکزی از طریق پنجره تنزیل و عملیات بازار باز، مورد استفاده قرار گرفت با این هدف که جریان وجوه را به بخش‌های خاصی از اقتصاد هدایت کند (Hoshi et al, 1993). در تعبیر دقیق‌تر باید چنین گفت که سیاست مهم بانک مرکزی ژاپن، یعنی وام‌دهی از پنجره تنزیل، عملاً با هدایت اعتباری گره زده شد. در ژاپن بانک مرکزی از نیمه دهۀ ۱۹۴۰ تا ۱۹۷۰ بطور مرتب اوراق بهادار (در رأس آن‌ها اوراق بهادار مربوط به صادرات) را در نرخی پایین تنزیل می‌کرد که منجر به تزریق حجم عظیمی‌از منابع شد. اعطای منابع پولی از کانال پنجرۀ تنزیل روی اسناد بدهی ناشی از صادرات، خود نوعی هدایت اعتباری به‌سود بخش‌های صادراتی بود، زیرا بطور خودکار منابع پولی ارزان‌قیمت را در اختیار صادرکنندگان قرار می‌داد (World Bank, 1993). ماهیت غیررسمی‌و زیرپوستی سیاست‌های هدایت اعتباری به شکلی بود که سیستم بانکی ژاپن که در آن تخصیص اعتبارات توسط دولت کنترل می‌شد، از دور سیستمی‌هدایت‌شده بر اساس انگیزه‌های خصوصی به نظر می‌رسید (Fingleton, 2008).

 ۳-۱- بانک‌محوری در تأمین مالی

ژاپن برنامه هدایت اعتباری خود را در قالب طرح موسوم به وام‌دهی و سرمایه‌گذاری مالی (FILP) ساماندهی کرد که بالغ بر یک سوم وام‌دهی‌ها به تجهیزات جدید در دهۀ ۱۹۵۰ از این طریق انجام گرفت. وام‌های سیاستی (Policy Loans) در این دوره بیش از ۵۰ درصد وام‌های بانکی را تشکیل می‌داد. اولویت‌های سیاستگذار پولی در ژاپن در زمینۀ وام دهی علاوه بر صادرات، شکل‌دهی به صنایع بزرگ‌مقیاس بود (World Bank, 1993). در اثر این رخدادها ساختار مالی بخش شرکتی ژاپن در تأمین مالی به شکل سنگینی به وام‌های بانکی متکی شد؛ در حالی که بانک‌های بزرگ شهری (به عنوان بانک‌های دارای بیشترین سهم از تأمین مالی) نیز خود° وابستگی بالایی به استقراض از بانک مرکزی داشتند (Fukumoto et al,2010). از مختصات ژاپن در زمینۀ ارتباط بانک‌ها با بخش شرکتی، قرارداشتن بانک در رأس سیستم موسوم به کایرتسو (keiretsu) بود. کایرتسو به گروهی از شرکت‌ها گفته می‌شود که فعالیت‌های تجاری مرتبط° با سهامداران مشترک دارند. اعضای این شرکت‌ها با مرکزیت یک بانک هر یک سهمی‌کوچک از سایر شرکت‌ها را در مالکیت خود دارند. در سیستم کایرتسو بانک‌های اصلی و مهم، در کنترل خصوصی مالکان خانوادگی نبوده، بلکه بوسیلۀ وزارت مالیه کنترل می‌شدند. بانک‌ها در رأس این شبکه درهم‌تنیده از کمپانی‌ها جاسازی شده، منابع مالی ارزانی را با اتکا به بانک مرکزی به اعضای زیرمجموعه تخصیص می‌دادند. این تمهید به شرکت‌های زیرمجموعه مزیتی آشکار نسبت به شرکت‌هایی می‌داد که مجبور بودند عمدۀ سود خود را به سبب بهرۀ بالای وام، به بانک‌های خصوصی دهند. چنین شیوه‌ای از تأمین مالی به آن‌ها اجازه داد تا افق دید خود را بلندمدت سازند زیرا منابع مالی آن‌ها از بانک‌های متعلق به خودشان حاصل می‌شد نه از بانک‌های خصوصی با بهرۀ بالا یا سهامدارانی که چشم به سود فصلی دارند. وزارت قدرتمند مالیه (BOF) کنترل‌های شدیدی روی بانک‌های متعلق به کایرتسوها اعمال می‌کرد اما نه به شکل مدیریت اعتبارات در سطح خرد بلکه به صورت تعیین دستورکاری که بانک‌ها را به سویی هدایت کند که بطور خودانگیخته برنامه‌های توسعه‌ای مدنظر دولت را محقق سازند. (Brown, 2013).

 ۴-۱- خلق پول غیربازاری

طی نیمۀ دوم قرن بیستم برخلاف اینکه به نظر می‌رسید ژاپن بر طبق قواعد سرمایه‌داری در حال پیشرفت است، او در چارچوب یک سیستم تلفیقی (hybrid) در حال عمل‌کردن بود. خصوصیت این سیستم تلفیقی، محدودساختن حوزۀ کنترل و دخالت دولت به خلق پول جدید بود. در حالی که سوسیالیزم کلاسیک بر ضرورت کنترل قله‌های فرماندهی (commanding heights) اقتصاد توسط دولت تأکید می‌کرد، که منظور از آن صنایع بزرگی مثل فولاد، زغال سنگ و امثالهم بود، رهبران ژاپن تشخیص دادند که صنایع مذکور در جایگاه فرماندهی اقتصاد نیستند، بلکه این قدرت در اختیار سیستم بانکی است؛ سیستمی‌که سرمایۀ نقدی در اختیار بنگاه‌ها قرار می‌دهد. بنا به قول روبرت لوک:

«ممکن است اقتصادی که ۹۹ درصد آن در چارچوب سیستم سرمایه‌داری است را بتوان تنظیم و دستکاری کرد اگر دولت بتواند ۱ درصد آن را به درستی کنترل کند. و این “یک درصد درست” تخصیص سرمایه [اعتبار] بویژه در ارقام کلان است. وزارت مالیۀ ژاپن همین کار را کرد و بانک‌ها را به پیش‌خدمت‌هایی مشتاق در راستای اعمال مأموریت خود در کنترل اقتصاد ژاپن تبدیل کرد» (Brown, 2013).

 ۵-۱- حکمرانی خوب

اجرای مقرون به توفیق سیاست وسیع و کلان‌مقیاسِ هدایت اعتباری در ژاپن در اثر تمهید نهادیِ قدرتمند این کشور برای ارزیابی و رصد پیشرفت امور ممکن شد. دولت تخصیص اعتبارات به بخش‌ها و عملکرد بنگاه‌ها را به دقت رصد کرده، مورد راستی آزمایی قرار می‌داد. در نتیجه اعتبارات هدایت شده بطور عمومی‌به پروژه‌هایی با قابلیت بازپرداخت خوب و دارای قابلیت رشد اصابت کرد. به عکس بسیاری کشورها، منابع هدایت‌شده و تزریق‌شده در ژاپن صرف همان محل موردنظر شده و انحراف نیافت. علامت این موفقیت آن است که بررسی تجربی نشان می‌دهد وام دهی دولت تأثیر معناداری بر رشد سرمایه‌گذاری داشت. کمک‌ها و حمایت‌های اعتباری دقیقاً مصروف بخش‌هایی شد که بیشترین پتانسیل رشد و موفقیت را داشتند. بنگاه‌های دریافت کنندۀ این اعتبارات دو برابر سایرین هزینۀ تحقیق و توسعه انجام می‌دادند. این تنها ناشی از موفقیت بنگاه‌های هدف نبود، بلکه میزان پرداخت وام‌های هدایت شده به این بنگاه‌ها به هزینه‌های تحقیق ارتباط داده شده بود. نکته دیگر در موفقیت برنامه اعتباری ژاپن انتخاب صحیح صنایع خاص و سوق دادن آن‌ها به  سوی صرفه‌های مقیاس است. ابتدا صنایع اساسی در بخش‌هایی که نهاده موردنیاز سایرین را فراهم می‌کردند توسعه یافتند و پس از بلوغ آن‌ها، توسعه صنایعی در دستور کار قرار گرفت که آثار سرریز زیاد و وسیعی در اقتصاد دارد (World Bank, 1993).

 ۶-۱- پایان سیاست

پس از شکل‌گیری صنایع از محل پول خلق و هدایت شده رفته رفته با رشد و تکمیل زنجیرۀ اقتصادی (هرم تولید) ضرورت اتکا به اعتبارات هدایت شده کاهش یافت. سیاست پولی به شکل هدایت‌های اعتباری که در طول کل دوره پس از جنگ مورد استفاده بانک ژاپن قرار داشت از اوایل دهۀ ۱۹۹۰رو به نزول رفت. به محاق رفتن این سیاست را هم می‌توان به غلبۀ گفتمانی سیاست‌های بازگشت به بازار (اجماع واشنگتن) و هم مهم‌تر از آن تکمیل حلقه‌های اقتصادی و صنعتی طی دهه‌های پیشین منتسب ساخت. در هر حال، به تدریج اثربخشی و ضرورت هدایت اعتبارات موضوعیت اولیۀ خود را از دست داد و در نهایت در سال ۱۹۹۱ تحت لوای سیاست‌های آزادسازی و مقررات‌زدایی، رژیم هدایت اعتبارات حذف شد (Fukumoto et al,2010).

 ۲- کره جنوبی؛ کپی بهتر از اصل!

حرکت جهش‌وار رشد اقتصادی در کره، با الگوگیری تامّ از سبک و الگوی ژاپن آغاز شد. بنیانگذار تحولات توسعه‌ای کره ژنرال پارک چونگ هی (Park Chung-hee) بود که در سال ۱۹۶۱ با کودتای نظامی‌به قدرت رسید. روش وی در ساماندهی اقتصاد، روشی کاملا غیربوروکراتیک مبتنی‌بر تصمیمات چکشی، ساده و سرراست بود. وی که در ژاپن تحصیل کرده بود و از عوامل موفقیت اقتصادی ژاپن اطلاع داشت، برنامه توسعه‌ای با محوریت دولت در جهت‌گیری‌های اساسی اقتصاد، به سبک ژاپن طراحی کرد که بخش اصلی آن کنترل‌های متمرکز بر شیوۀ خلق و هدایت اعتبار توسط بانک‌ها بود. او در شکل‌دهی به سازمان‌های متولی و راهبر توسعه نیز بطور قابل توجهی از سازمان‌های ژاپنی (مانند وزارت مالیه، وزارت تجارت و صنعت، و بانک توسعۀ ژاپن) تقلید کرد (Brown, 2013).

 ۱-۲- نخستین گام: ساماندهی خلق پول

اولین تصمیم اقتصادی کلیدی و رادیکال دولت پارک چونگ هی در سال ۱۹۶۱ ملی‌کردن بانک‌های تجاری کره بود (Moon, 2016؛ Yoo, 2008؛ Basu, 2007). اکنون با تأمل در نحوۀ تأثیرگذاری این سیاست و مرور نتایج حاصل از آن می‌توان گفت این تمهید، مبتنی بر فهمی‌دقیق از اقتضائات مراحل نخست پیشرفت اقتصادی و ارتباط بخش پولی با بخش حقیقی در چنین برهه‌ای بوده است. دولت کره تشخیص داد که بانک‌های خصوصی در ترویج و تشویق فعالیت‌هایی که دولت، توسعۀ آن‌ها را مدنظر داشت (برنامه‌های توسعۀ صنعتی و تقویت صادرات) در مقطع نوزادی مشارکت نخواهند داشت. علت موضوع آن است که بنگاه‌های احتمالی مشارکت‌کننده در فرآیند توسعه سابقه‌ای از عملکرد موفق در این صنایع نداشته و دارایی کافی برای ارائه به عنوان وثیقه به بانک‌ها برای دریافت وام در اختیار ندارند. همچنین ایجاد بازار فروش برای این محصولات مؤخر بر پاگیری، رشد و تکامل آن‌هاست. در مجموع برداشت دولت این بود که به جهت آنکه مشارکت در اوان فرآیند توسعه چندان با معیارهای سودآوری بانک‌ها همخوان نیست، آن‌ها به مشارکت در این فرآیند علاقه ندارند. لذا وی رأساً به مداخله‌گری در تخصیص اعتبارات پرداخت (Basu, 2007). به عبارت دیگر با علم به کمیاب بودن سرمایه در ابتدای حرکت توسعه، قاعده‌گذاری بر بخش پولی و اتکا به حوزۀ پولی و بانکی ناگزیر تلقی شد. بانک مرکزی کره تحت کنترل اکید دولت قرار گرفت تا سیاست‌های صلاحدیدی دولت بویژه وزارت مالیه را اجرا کند (Yoo, 2008). علاوه بر ملی‌سازی بانک‌های موجود، دولت به تشکیل بانک‌هایی جدید برای تأمین مالی بخش‌هایی خاص در اقتصاد مبادرت کرد؛ از جمله تأسیس بانک ملی تعاونی کشاورزی (National Agricultural Cooperative Federation) با هدف تأمین اعتبار برای بخش کشاورزی، بانک صادرات و واردات (Export-Import Bank) برای حمایت اعتباری از صادرات و بانک صنعتی کره (Industrial Bank of Korea) برای وام دهی به بنگاه‌های کوچک و متوسط. با در اختیار گرفتن نظام بانکی [خلق پول] دولت توانست رگ حیات کسب و کارها را کنترل کند (Chang, 2008). پس از ملی‌ساختن بانک‌ها، نظامی‌از کنترل و هدایت اعتبارات در سیستم بانکی به اجرا گذاشته شد و بخشی عمده از اعتبارات جدید به اهداف و بخش‌های خاص تخصیص یافت. طراحی مکانیزم انگیزشی توسط دولت واجد خصوصیاتی بود که مشارکت‌کنندگان بازار را ترغیب به پیوستن هر چه بیش‌تر به آن می‌کرد (Basu, 2007). بدون هیچ اغراقی باید گفت بانک‌ها نقش ابزارهای در اختیار دولت در تخصیص منابع مالی را ایفا کردند؛ بانک‌هایی که شباهت اندکی به بانک‌های فعال در چارچوب اقتصاد بازار آزاد داشتند (Moon, 2016).

۲-۲- جهت‌گیری اعتبارات: صنایع برگ‌مقیاس و صادرات

از توصیفات فوق مشخص شد هستۀ توسعۀ کره، تمرکز همه منابع دردسترس بخش‌های پیشران بود که سیاست تخصیص پول یا همان «وام‌های سیاستی»، با ایجاد دسترسی نسبتاً نامحدودی به اعتبار برای برخی بخش‌ها نقشی کلیدی در آن ایفا کرد (Yoo, 2008). اعتبارات اعطایی بخش‌های مشخصی را هدف قرار می‌داد. بخش اعظمی‌از اعتبارات بویژه در دهۀ ۱۹۷۰ به صنایع شیمیایی و سنگین (Heavy and Chemical Industries-HCI) نظیر فولاد، پتروشیمی، اتومبیل، و ابزارهای ماشینی الکترونیک اختصاص یافت[۱]. اولویت تخصیص اعتبارات در دوره توسعۀ صنایع HCI فعالیت‌های دارای مقیاس بزرگ بود. دولت درصدد بود بنگاه‌های متولدشده در این صنایع، در مقیاس بزرگ فعالیت کنند (World Bank, 1993). معیار دوم دولت در هدف‌گیری هدایت اعتبارات، صادرات بود. کره نیز مانند تمامی‌کشورهای موفق شرق آسیا اقدام به هدایت اعتبارات برای تقویت بنگاه‌های صادراتی کرد. بنگاه‌های موفق در امر صادرات با تداوم حمایت‌های اعتباری تشویق می‌شدند و در مقابل، این حمایت‌ها برای بنگاه‌های ناموفق کاهش می‌یافت (World Bank, 1993). علاوه بر عرضۀ اعتبار، وام‌های اعطایی به این بخش‌ها با نرخ ترجیحی (۶ درصد کمتر از نرخ بهرۀ وام اعطایی به سایر بخش‌ها) پرداخت می‌شد (Basu, 2007). گزارش‌ها حاکی از آن است که سیاست اعمال نرخ‌های ترجیحی به نفع بخش‌های هدف، در بین کشورهای شرق آسیا مختص کره‌جنوبی بود. به این معنی که در بقیه کشورها تنها به هدایت اعتبارات به بخش‌ها و صنایع هدف اکتفا می‌شد، لیکن دولت کره از آنجا که اعتبارات را خود از طریق بانک‌های تحت تملک و مدیریت خود تخصیص می‌داد، حتی روی بهرۀ وام‌های پرداختی نیز امتیازی دیگر به بخش‌های هدف می‌داد (World Bank, 1993). طبیعی است که به دلیل کنترل نرخ بهره توسط دولت و بویژه وجود نرخ‌های ترجیحی، تقاضای وام و اعتبار دارای مازاد بود. در این شرایط (مازاد تقاضا) تخصیص اعتبارات به شیوه‌ای غیربازاری (غیرقیمتی) صورت می‌گرفت که قاعده‌گذاری‌های دولتی در متن آن قرار داشت. دولت کره تصمیم می‌گرفت که سرمایه‌گذاری در کجا و به چه میزان انجام شده و روش تأمین مالی آن چگونه باشد (Yoo, 2008). در مجموع مکانیزم انگیزشی طراحی شده توسط دولت به نحوی بود که صنایع بزرگ‌مقیاس نوزاد در بخش  HCI و بخش‌های صادراتی، از اولویت در دسترسی به اعتبار آن هم با نرخ‌های ترجیحی برخوردار بودند.

 ۳-۲- هدایت اعتبارات در سایر بخش‌ها

گرچه سیاست صنعتی‌سازی کره بطور بارزی دارای ویژگی نامتوازن‌بودن و حمایت دولت از شکل‌گیری صنایع و بنگاه‌های بزرگ مقیاس در بخشهای پیش‌ران بود، لیکن این بدان معنا نبود که بخش‌های کوچک و متوسط در این فرآیند قربانی شدند. دولت تمهیداتی برای اعمال حمایت از آن‌ها نیز به عمل آورد. مهم‌ترین حمایت، وام‌های ترجیحی و سیاستی «بانک صنعتی کره» بود (یکی از بانک‌های تأسیس‌شده در ابتدای فرآیند ملی‌سازی در سال ۱۹۶۱) که کارکرد آن وام‌دهی به بخش‌های کوچک و متوسط بود. توسعۀ وسیع بنگاه‌های کوچک و متوسط کره در دهۀ ۱۹۸۰ رخ داد؛ یعنی دو دهه بعد از آغاز جهش صنعتی با محوریت بنگاه‌های بزرگ (Yoo, 2008). تأخّر زمانی توسعۀ بخش‌های کوچک و متوسط نسبت به صنایع بزرگ‌مقیاس، از حیث مراحل تکامل و پیشرفت اقتصاد قابل توجیه است، زیرا بنگاه‌های کوچک و متوسط در وضعیت بهینۀ خود، در ذیل زنجیرۀ تولیدی یا هرمی‌قابل تعریف‌اند که در رأس آن بنگاه‌های بزرگ در بخش‌های کلیدی و پیش‌ران قرار دارند. به علاوه دولت با تأسیس بانک ملی تعاونی کشاورزی به حمایت اعتباری از بخش کشاورزی از جمله به شکل خرید محصولات با قیمت تضمینی بالاتر پرداخت (Yoo, 2008). محققان تأیید می‌کنند که سیاست‌های دولت کره در تخصیص اعتبارات برای بخش‌ها و صنایع هدف، سهمی‌اساسی در رشد اقتصادی بالای این کشور در مقطع دو دهۀ بعد از ۱۹۶۰ داشت (Yoo, 2008:39؛ Basu, 2007:304)

۴-۲- عاملیت بخش خصوصی

نکته دیگر در مورد سیاست هدایت اعتبارات در کره، محوریت بخش خصوصی در عاملیت توسعه است. در مقطع زمانی فوق‌الذکر (دهه‌های ۱۹۶۰ تا ۱۹۸۰) غلبۀ بنگاه‌های بزرگ دولتی در بخش‌های صنعتی در کشورهای در حال توسعه سکه‌ای رایج بود. اما در کره (و البته سایر کشورهای شرق آسیا) به عکس بسیاری کشورهای در حال توسعه که اعتبارات کنترلی مستقیم اغلب به بخش‌های دولتی و شبه دولتی اختصاص می‌یافت، دولت از این ابزار برای تقویت بخش خصوصی استفاده کرد (World Bank, 1993). اگرچه اعتبارات توسط دولت هدایت می‌شد، لیکن دریافت‌کنندۀ اعتبارات، بخش خصوصی و نه بنگاه‌های دولتی بودند. لذا مداخله‌گری دولت در اقتصاد دربرگیرندۀ هدایت و سوق‌دهی بود و به مرحلۀ تصدی‌گری وارد نمی‌شد. احتمالا به این اعتبار، فرآیند توسعه در کشورهای شرق آسیا را «سرمایه‌داریِ تحت هدایت دولت» (State-guided Capitalism) نام نهاده‌اند (Fingleton, 2008).

۵-۲- رصد اصابت اعتبارات

در کره دقیقاً به مانند ژاپن سیستمی‌محکم از رصد و پایش اعتبارات اعطایی در جهت تضمین اصابت آن به نقاط هدف و جلوگیری از انحراف، و همچنین سازوکاری انگیزشی از مرتبط‌ساختن تداوم و افزایش حمایت‌های اعتباری با نتایج واقعی عملکرد دریافت‌کنندگان اعتبارات طراحی شده بود. تقریباً هیچ شاهدی از انحراف در اعتبارات اعطایی یا تداوم حمایت اعتباری از بخش‌های فاقد توفیق گزارش نشده است (World Bank, 1993). به عکس بسیاری کشورها، ملاحظات سیاسی و غیراقتصادی در انتخاب پروژه‌ها یا گزینش بخش‌های هدف دخیل نبود. تداوم تخصیص اعتبار به بخش‌های هدف اکیداً به تحقق اهداف و نتایج مقررشده ارتباط یافته بود که این، انگیزۀ بخش خصوصی برای عملکرد بهینه را ارتقا می‌داد.

۶-۲- پایان سیاست

از دهه ۱۹۸۰ کره جنوبی به تدریج گام در مسیر آزادسازی سیستم بانکی و مقررات زدایی نهاد. یکی از انگیزه‌های این کار، نسبت بالای وام به سرمایه در ترازنامه بنگاه‌های اقتصادی در کره و ریسک‌های ناشی از آن عنوان شده است. شدت و وسعت به‌کارگیری سیاست هدایت اعتبارات با هدف تقویت رشد اقتصادی موجب آن شده بود که سهم منابع خارجی (اعتبارات بانکی) نسبت به سهام در تأمین مالی بنگاه‌ها نسبتی بسیار بالا یافته و بنگاه‌ها به دنبال افزایش اتکا به منابع داخلی (سرمایه یا سهام) نباشند. این موضوع سیستم بانکی را شکننده و در معرض آسیب‌پذیری قرار داده بود. به عقیدۀ برخی محققان شدت توجه کره به موضوع رشد اقتصادی باعث شده بود مسئلۀ سودآوری و استواری خود بانک‌ها به موضوعی فرعی و کم‌اهمیت بدل شود (Basu, 2007). از اوایل دهۀ ۱۹۸۰ دولت تدریجاً اقدام به خصوصی‌سازی بانک‌ها (در عین حفظ کنترل روی اعتبارات و نرخ بهره) کرد و در نهایت در اوایل دهۀ ۱۹۹۰ کنترل‌ها را نیز حذف کرد. سیاست آزادسازی بخش مالی در کره به صورتی تدریجی و گام به گام صورت گرفت (Moon, 2016). شایان توجه است که واگذاری بخش بانکی به  بازار مؤخر بر شکل‌گیری بنگاه‌های اقتصادی بزرگ‌مقیاس و تشکیل سرمایۀ کافی از طریق اعتبارات هدایت‌شده صورت گرفت.

 ۳-جمع‌بندی

رشد و ترقی شگفت‌آور ژاپن و کره به عنوان دو غول اقتصادی شرق آسیا در نیمه دوم قرن گذشته به میزان زیادی تحت تأثیر هدایت و مدیریت نظام حکمرانی بوقوع پیوست که به اتفاق محققان، هدایت اعتبارات توسط دولت به اهداف و بخش‌های خاص، عنصر محوری در این هدایت مقرون به توفیق بود (Yoo, 2008). سازماندهی سیستم بانکی در این دو کشور دارای تفاوت‌هایی بود. ژاپن با یک طراحی سیاستی خاص، بانک‌ها را به نحوی سامان داده بود که انگیزۀ کافی برای تخصیص خلق پول به بخش‌ها و طرح‌های مدنظر حاکمیت را داشته باشند، اما برخورد کره بیش از ژاپن، مستقیم و چکشی بود که ملی‌سازی بانک‌های اصلی این کشور نماد بارز این شیوه از رفتار دولت کره است. مداخلۀ دولت محدود به بخش بانکی نبود، بلکه بخش‌ها و صنایع هدفِ اصابت اعتبارات، توسط دولت گزینش شد. با وجود این، عاملیت فرآیند رشد در اختیار بخش خصوصی بود به این معنی که اعتبارات هدایت‌شده، به بخش‌ها و بنگاه‌های دولتی تعلق نمی‌گرفت. رصد نتایج تخصیص اعتبارات و گره‌زدن ادامه حمایت اعتباری به حصول نتایج مطلوب، تمهید سیاستی مکمل مهمی‌در تحقق اهداف مقام سیاست‌گذار بود.

[تاریخ انتشار ۱۳۹۵/۱۲/۹]

منابع

1. Basu, Santonu  (۲۰۰۷), “The Role of Banks in the Context of Economic Development with Reference to South Korea and India Chapter 18 in A Handbook of Alternative Monetary Economics, from Edward Elgar Publishing

2. Brown, Ellen (2013), The Public Bank Solution: From Austerity to Prosperity, Third Millennium Press.
3. Chang Ha-Joon (2010). 23 Things They Don’t Tell You About Capitalism, Bloomsbury Press.
4. Chang Ha-Joon (2008). Bad Samaritans: The Myth of Free Trade and the Secret History of Capitalism, Bloomsbury Press.

1. Fingleton, Eamonn (2008), In the Jaws of the Dragon: America’s Fate in the Coming Era of Chinese Hegemony, St. Martin’s Press.
2. Hoshi Takeo, Scharfstein David, and Singleton J. Kenneth (1993), Japanese Corporate Investment and Bank of Japan Guidance of Commercial Bank Lending, Chapter in NBER book Japanese Monetary Policy (1993), edited by Kenneth Singleton, p.63- 94.
3. Moon, Hwy-Chang (2016), The Strategy for Korea’s Economic Success, Oxford University Press
4. Fukumoto Tomoyuki, Higashi Masato, Inamura Yasunari, Kimura Takeshi (2010), Effectiveness of Window Guidance and Financial Environment In light of Japan’s experience of financial liberalization and a bubble economy, Bank of Japan review, August.
5. Werner, R. A.,   (۲۰۰۳). Princes  of the Yen, Japan’s Central Bankers        and the Transformation of the Economy,New    York: M. E. Sharpe.
6. Yoo, Ilho (2008), Korea’s Economic Development: Lessons and Suggestions for Developing Countries

11. World Bank (1993), The East Asian Miracle, Oxford university press.

[۱]جالب آن که پروژه ذوب آهن و فولاد کره در سال ۱۹۷۳ در حالی با عاملیت دولت کلید خورد که بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول کاملاً با آن مخالف بودند. امروز کره رتبه ۴ تولید فولاد در جهان را داراست. همچنین دولت کره در دهه ۶۰ و ۷۰ با سیاست چماق و هویج بسیاری از شرکتها را وادار به سرمایه گذاری در پروژه‌هایی کرد که به اختیار خود به سوی آن نمی‌رفتند. بازداشتن ال جی از ورود به منسوجات و اجبار هیوندای به کشتی‌سازی از آن جمله است. (Chang, 2012)