بزرگ‌ترین افسانه‌سرایی پیرامون فدرال رزرو: استقلال بانک مرکزی (بخش اول)/نویسنده:رَندال ری

جستار ۴۳/ مترجم: حامدجهانشاهی

چکیده

چکیده

مقالۀ حاضر مکتوبی است دو قسمتی که آقای  اِل. رَندال ری(L. Randall Wray)، استاد اقتصاد دانشگاه میسوری شهر کانزاس و نویسندۀ کتاب نظریۀ پول مدرن، پیرامون استقلال فدرال رزرو نگاشته است. آقای ری که از شاگردان‌هایمن مینسکی(Hyman Minsky) محسوب می‌شود، معتقد است که فدرال رزرو تنها در معنای بسیار محدودی مستقل است و عموماً دربارۀ این استقلال اغراق می‌شود تا جایی که ایشان این استقلال را یک افسانه‌سرایی قلمداد می‌کند. در ادامه ترجمۀ بخش اول این تحلیل را می‌خوانیم. بخش دوم تحلیل مذکور نیز در جستاری جداگانه بزودی منتشر می‌شود.

فایل PDF-قابل استنادفایل PDF-زبان اصلی

سخن از استقلال بانک مرکزی، سکۀ رایج این روزها است، گویی هم توصیفی از واقعیت و هم بیانی از یک ضرورت است. بحث از استقلال فدرال رزرو عمدتاً معطوف به استقلال قانونی است و اغلب به توافق مشهور ۱۹۵۱ بازمی‌گردد، که در ظاهر، این موضوع را حل‌وفصل کرد.[۱] درحالی‌که این حکم دوگانۀ تحمیلیِ کنگره مورد تصدیق همه قرار دارد، اما فدرال رزرو اختیار قابل‌توجهی در تفسیر الزامِ غیرشفاف خود به اشتغال بالا و تورم پایین دارد. مدت‌ها بود که اقتصاددان‌ها این دو هدف  را در تعارض باهم می‌دیدند، اما به نظر می‌رسد که در سالیان اخیر گرینسپن[۲](رئیس اسبق فدرال رزرو) ظفرمندانه استدلال کرد که پیگیری تورم پایین به نحوی نسبتاً خودکار، مقوّم رشد پایدار همراه با حداکثر اشتغال ممکن است.

درهرحال، نزد حرفۀ اقتصاد و سیاست‌گذارانی که برای دفاع از ممنوعیت تأمین مالی کسری بودجه از بانک مرکزی دست به ماشه هستند، هیچ‌چیز مقدس‌تر از استقلال مفروض بانک مرکزی از خزانه‌داری نیست. مانند بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته، این ممنوعیت از بدو تأسیس فدرال رزرو در سال ۱۹۱۳ در قانون ایالات‌متحده درج شده بود. اما در عمل، دور زدن این ممنوعیت کار ساده‌ای است، چنانکه در خلال جنگ جهانی دوم در امریکا زمانی‌که کسری بودجه به یک‌چهارم GDP رسید، این موضوع نمایان شد. اگر بانک مرکزی برای تثبیت نرخ بهره هرلحظه حاضر به خرید اوراق قرضۀ دولتی در بازار ثانویه باشد [که هست]، آنگاه بانک‌های خصوصی اوراق مذکور را در بازار اولیه خواهند خرید و با قیمتی عملاً تضمین‌شده به بانک مرکزی می‌فروشند. ازآنجاکه خرید اوراق قرضه توسط بانک مرکزی، ذخایر موردنیاز بانک‌ها برای خرید دوبارۀ اوراق را فراهم می‌کند، چرخه‌ای [مبرا از اتهام تأمین‌مالی مستقیم] شکل می‌گیرد، به‌نحوی‌که خزانه‌داری با هیچ محدودیت مالی مواجه نمی‌شود. این محدودیت تمام آن چیزی است که توافق ۱۹۵۱ ظاهراً به دنبال آن بوده، یعنی پایان دادن به منابع ارزان برای تأمین مالی خزانه‌داری امریکا.

 از زمان وقوع بحران مالی جهانی در سال ۲۰۰۷، موضوعاتی از این قبیل در امریکا و اتحادیۀ پولی اروپایی بر سر زبان‌ها افتاد. در امریکا، بحث «چاپ پول» برای تأمین مالی کسری‌های رو به رشد نسبتاً مسکوت گذاشته شد، تا حدی به سبب آنکه فدرال رزرو اجرای سیاست تسهیل مقداری را باهدف تشویق بانک‌ها به وام‌دهی، نه تأمین منابع ارزان برای خزانه‌داری در پیش گرفت. اما این اقدام نیز مانند تأمین مالی در دورۀ جنگ جهانی دوم اثر یکسانی دارد: نرخ‌های بهرۀ بسیار پایین روی بدهی دولت، در شرایطی که بخش بزرگی از این بدهی درنهایت به فدرال رزرو انتقال یافت و منجر شد تا ذخایر بانکی به سطوحی تاریخی افزایش یابند (گذشته از این، فدرال رزرو اقدام به خرید بدهی [اوراق] خصوصی و وام‌دهی در ازای آن می‌کرد و به میزان ذخایر اضافی نیز می‌افزود). درحالی‌که معتقدین به تئوری «تورم حاد یا اَبَرتورم»[۳] به این واقعیت اشاره دارند که فدرال رزرو برای تأمین کسری بودجه، ضرورتاً پول چاپ می‌کند (درواقع ذخایر ایجاد می‌کند)، اما اکثر ناظران بر این پندارِ فدرال رزرو صحه می‌گذارند که سیاست تسهیل مقداری می‌تواند به او اجازه دهد تا با ترغیب بانک‌های خصوصی به وام‌دهی، شیوه‌ای از سیاست انبساطی را اعمال کند که گمان می‌رود بهتر از تأمین مالی مستقیم کسری بودجه جهت هزینه‌کردن توسط دولت برای رشد اقتصاد است. شعار جدیدِ «رشد از طریق ریاضت مالی» درحالی سر داده می‌شود ‌که فدرال رزرو همواره بدهی دولتیِ بیش‌تری را انباشت می‌کند و به اوراق بهادار با پشتوانۀ رهنی به دیدۀ شک می‌نگرد.

مورد دیگر اتحادیۀ پولی اروپایی است، جایی که در آن مدت‌ها فرض بر منع بانک مرکزی اروپایی از خرید بدهی دولت‌های عضو بود. هدف آن بود تا دولت‌های عضو به‌واسطۀ بازارها به نحوی منضبط شوند که کسری‌ها و بدهی‌هایشان را در حدود معیارهای همگرایی اروپا[۴] نگه‌دارند. نیازی به گفتن نیست که این اهداف مطابق با آنچه برنامه‌ریزی شده بود، پیش نرفت. ترازنامۀ بانک مرکزی اروپایی نیز درست مانند ترازنامۀ فدرال رزرو متورم شده و هیچ افق رو به پایانی در این خصوص برای اروپا قابل‌تصور نیست، حتی درشرایطی‌که فدرال رزرو شروع به کاهش تدریجی این ماجرا کرده است. مادامی‌که اتحادیۀ پولی اروپایی به گسترش چتر حمایتی خود ادامه می‌دهد، این پیش‌بینی مبالغه‌آمیز نخواهد بود که بانک مرکزی اروپا بخش عمده‌ای از بدهی دولت‌های اروپایی را تملک (یا حداقل ضمانت) خواهد کرد.

لذا شاید زمان مناسبی باشد تا اندیشۀ نهفته در پس ایدۀ استقلال بانک مرکزی را دوباره بررسی کنیم. دراین‌باره موضوعات مرتبط زیادی وجود دارد.

نخست، آیا بانک مرکزی واقعاً «می‌تواند» مستقل باشد؟ این استقلال به چه مفهومی‌است؟ استقلال سیاسی؟ استقلال عملیاتی؟ استقلال در سیاست‌گذاری؟

دوم، آیا بانک مرکزی «باید» مستقل باشد؟ آیا در یک دموکراسی، سیاست پولی باید غیرپاسخگو باشد؟ چرا؟ حال‌آنکه سیاست پولی به لحاظ مفهومی‌به‌اندازۀ سیاست مالی یا حتی بیش‌تر از آن اهمیت دارد.

نهایتاً، اگر بانک مرکزی مستقل نباشد، آنگاه چه مشکلات بالقوه‌ای پیش می‌آید؟ تورم؟ اعسار؟

اگرچه تمرکز این نوشتار بر روی امریکا و فدرال رزرو خواهد بود، اما تحلیل ارائه‌شده مربوط به مباحث عمومی‌دربارۀ استقلال بانک مرکزی است. این تحلیل به آن دسته از موضوعاتی محدود می‌شود که دربردارندۀ برداشتِ ما از ایدۀ استقلال بانک مرکزی است. بررسی مسائل پیرامون حکمت اعطای استقلال به فدرال رزرو، پاسخگویی دموکراتیک و معضلات بالقوه را به تحلیل‌های دیگر واگذار می‌کنیم. در این مکتوب استدلال خواهیم کرد که فدرال رزرو صرفاً در معنای بسیار محدودی مستقل است. در جای دیگر استدلال کرده‌ایم که پاسخ فدرال رزرو طی بحران مالی جهانی منجر شد تا مسائل پراهمیتِ شفافیت و پاسخگویی مطرح شوند، موضوعاتی که با قانون داد-فرانک[۵] حل نشده است.[۶]  نهایتاً، تصریح خواهد شد که بر این باور نیستیم که عدم استقلال بانک مرکزی مشکلات قابل‌توجهی را از طریق تورم یا اعسارِ دولت به بار می‌آ‌ورد.

در مورد ایالات‌متحده به سراغ برنارد شال، به‌عنوان یکی از برجسته‌ترین مقامات تاریخ فدرال رزرو، و مطالعۀ ممتازِ او در رابطه با تطور حکمرانی فدرال رزرو خواهیم رفت.[۷] همان‌طور که خواهیم دید، استدلال غالب برای استقلال بانک مرکزی در سراسر تاریخ فدرال رزرو این بوده که سیاست پولی باید در جهت ارتقای منافع ملی شکل بگیرد و لذا لازم است تا فدرال رزرو از نفوذ سیاسی کنگره فارغ باشد. بعلاوه، به‌رغم آنکه کمیتۀ بازار آزاد فدرال[۸] [سیاست‌گذار پولی] دربرگیرندۀ بانک‌های فدرال رزرو منطقه‌ای است، اما به‌تدریج پذیرفته شده بود که اعضای این کمیته باید منافع ملی را در اولویت قرار دهند. شال نشان می‌دهد درحالی‌که مسائل مربوط به حکمرانی [فدرال رزرو] حل‌نشده باقی می‌مانند، اما کنگره از حقوق نظارتی خودش نسبت به فدرال رزرو به‌ویژه بعد از بحران مالی یا اقتصادی کوتاه نیامده است.

 افزون بر این، به بریده‌ای از استدلال‌های دو نفر از افراد بانفوذ (یکی از مقامات خزانه‌داری و دیگری از فدرال رزرو) اشاره می‌کنم که معتقدند دربارۀ استقلال فدرال رزرو پیوسته اغراق می‌شود. یکی از این افراد یعنی مقام سابق خزانه‌داری استدلال می‌کند که حداقل در خزانه‌داری این استنباط که فدرال رزرو به لحاظ عملیاتی مستقل است، وجود ندارد. مقام رسمی‌فدرال رزرو نیز بیان جامعی دربارۀ استقلال فدرال رزرو دارد، درحالی‌که فدرال رزرو را مخلوق کنگره می‌داند. اخیراً، برنانکی ریس ]اسبق[ فدرال رزرو گفته است:«البته که ما هر آنچه کنگره بگوید را انجام می‌دهیم»: اگر کنگره از عملکرد فدرال رزرو راضی نباشد، همواره قادر است به فدرال رزرو متذکر شود تا رفتارش را تغییر دهد.[۹]

بعد از پیامدهای بحران مالی جهانی، کنگره به‌واسطۀ قانون داد-فرانک سعی کرده تا کنترل بیش‌تری را [روی فدرال رزرو] اعمال کند. بخش زیادی از واکنش سیاستی ایالات‌متحده به رکود بزرگ (یا بحران مالی جهانی) را فدرال رزرو برعهده داشت. همان‌طور که با ارائۀ مستندات نشان ‌داده‌ایم، بخش اعظم نجات، پشت درهای بسته رخ داد و تصمیم گرفته شد تا پنهان بماند (نگاه کنید به Felkerson 2012; and Wray 2012).[10] بخش زیادی از این طرح نجات حداقل منجر به بسط یافتن مرزهای قانون شد و شاید از بند ۱۳ قانون مشهورِ کنونی که در شرایط غیرمعمول و اضطراری برای نخستین بار از زمان رکود بزرگ مورد ارجاع بوده است، نیز فراتر رفت. خواست کنگره شفافیت بیش‌تر است و لذا محدودیت‌هایی را بر واکنش‌های آیندۀ فدرال رزرو در برابر بحران تحمیل کرده است. به طرز متناقضی، قانون داد-فرانک، هم پاسخگویی و هم قدرت فدرال رزرو را  افزایش داده است.  این موضوع به نحوی یک آشناپنداری(دژاوو[۱۱]) است، زیرا واکنش کنگره‌ به پاسخ ضعیف فدرال رزرو به شروع رکود بزرگ نیز به‌طور مشابهی متناقض‌نما بود، کنگره به‌صورت همزمان ادعایِ کنترل بیش‌تر روی فدرال رزرو را داشت درحالی‌که حوزۀ عملیات او را گسترش می‌داد.

استقلال از چه چیزی؟

اکثر ارجاعات به استقلال بانک مرکزی چیزی بیش از مغالطاتی مبهم نیستند. در ایالات‌متحده، بر اساس لایحۀ فدرال رزرو در سال ۱۹۱۳ که چندین بار اصلاح شده است، فدرال رزرو مخلوق کنگره است. مقامات منتخب ]کنگره[ در گزینش مقامات ارشد فدرال رزرو نقش دارند. درحالی‌که فدرال رزرو اسماً متعلق به بانک‌های سهامی‌است، و درحالی‌که بودجۀ آن مجزا است، اما سودهای بالای ۶ درصد صاحبان سهام به خزانه‌داری بازمی‌گردد. گذشته از این، کنگره فدرال رزرو را ملزم به انتشار اطلاعات جزئی از بودجه و عملکردهایش کرده است. به نظر می‌رسد تنها احتیاط و ترس کنگره‌ بوده که مانعِ وی برای تقاضای کنترل بیش‌تر روی فدرال رزرو شده است (درواقع، قانون داد-فرانک برای بسیاری از اقداماتی که توسط فدرال رزرو در طول بحران مالی جهانی انجام شد، ضمانت اجرایی فراهم می‌کند، زیرا اکنون برای مداخلات مختلف به مجوز پیشین از رییس‌جمهور، وزیر خزانه‌داری و یا کنگره نیاز است). بعلاوه، خواهیم دید که عملکردهای فدرال رزرو به نحوی تنگاتنگ و ضروری با عملکردهای خزانه‌داری هماهنگ می‌شوند؛ به‌رغم تصورات، فدرال رزرو به‌عنوان بانک خزانه‌داری عمل می‌کند. سرانجام، همان‌طور که همه می‌دانند، کنگره برای هدایت سیاست فدرال رزرو الزامی‌دوگانه را تمهید کرده است، گرچه به‌راحتی می‌توان خواست کنگره را به نحوی تفسیر کرد که شامل چهار الزام ذیل باشد (حداقل برخی از آن‌ها که مرتبط‌اند): اشتغال بالا، تورم پایین، رشد قابل‌قبول و ثبات مالی.

در بالا من استدلال کردم که فدرال رزرو مخلوق کنگره است. مک‌لاری[۱۲] این ارتباط را این‌گونه بیان کرده است:

به‌رغم آنکه اعضای هیئت‌مدیره و مقام ریاست، منصوب رئیس‌جمهور هستند، اما نهایتاً سیستم فدرال رزرو به کنگره پاسخگو است، نه به بخش اجرایی. نفوذ و قدرت‌ سیاستی محول‌شده به فدرال رزرو مقید به نظارتِ کنگره است، نه رئیس‌جمهور، وزارت خزانه‌داری، بانک‌ها یا سایر ذی‌نفعان.(p4)

درحالی‌که بسیاری از حامیان و منتقدان به‌عنوان شاهدی بر استقلال فدرال رزرو، تأکید مشابهی بر مالکیت اسمی‌آن توسط بانک‌های عضو دارند، مک‌لاری از مقامات سابق فدرال رزرو استقلال را این‌گونه تفسیر می‌کند[۱۳]:

«اولاً،اجازه دهید تا در رابطه بااینکه استقلال به چه معنایی نیست، صریح باشیم. استقلال به معنای آن نیست که تصمیمات و اقدامات فدرال رزرو بدون مسئولیت و پاسخگویی گرفته می‌شوند. این سیستم به‌واسطۀ قانون و روندهای ایجادشده به‌طور واضحی به کنگره پاسخگوست، نه‌تنها در قبال سیاست‌های پولی‌اش، که در قبال مسئولیت‌های مربوط به قاعده‌گذاری و ارائۀ خدمات به بانک‌ها و عموم مردم. استقلال به معنای آن نیست که سیاست پولی نباید موردنقد و بحث‌های عمومی‌(توسط اعضای کنگره، اقتصاددان‌های حرفه‌ای در داخل و بیرون از دولت، نخبگان جامعه، بخش مالی، تجارت و شهروندان آگاه) باشد. استقلال به این معنی نیست که فدرال رزرو از دولت مستقل است. به‌رغم آنکه فدرال رزرو تعامل تنگاتنگی با بانکداری تجاری دارد، اما نهادی کاملاً عمومی‌است، که در راستای «منافع عمومی» کار می‌کند. البته فدرال رزرو درجه‌ای از استقلال را در نسبت با دولت دارد که کاملاً با مفهوم «مستقل بودن از دولت» متفاوت است. لذا سیستم فدرال رزرو بیش از آنکه از فشارهای منافع ویژۀ سیاسی از ناحیۀ دولت و سیستم بانکی مستقل باشد، نسبت به آن مصون است. به‌عنوان نمونه، اعضای شورای حکام (هیئت‌مدیرۀ) فدرال رزرو به سبب دورۀ مسئولیت ۱۴ ساله‌شان و انتصابات تناوبی، مصون می‌شوند از اینکه وابسته یا مرهونِ دولت فعلی یا حزب روی کار باشند. به این شیوه و شیوه‌های دیگر، فرآیند پولی از چنین تأثیراتی مصون[۱۴] می‌شود، نه آنکه منفک[۱۵] شود. در معنایی عملی، این ساختارِ مصون‌شده، سیاست‌گذاران پولی را قادر می‌سازد تا هر زمان که اهداف بلندمدتِ «رشد پایدار و ثبات قیمت‌ها» مستلزم سیاست‌گذاری‌های غیرعوامانه باشند، نگاهی فراتر از فشارهای کوتاه‌مدت و مصلحت‌های سیاسی اتخاذ کنند. لذا قضاوت‌های پولی باید قادر باشند تا حد ممکن به شکل عینی بسنجند که آیا مصلحت‌های کوتاه‌مدت در برابر نتایج بلندمدت در منافع عمومی‌جاری، شایان توجه‌اند؟»

ما می‌توانیم این نگاه را به‌عنوان نقطۀ شروع در نظر بگیریم که: فدرال رزرو بخشی از حاکمیت است (یعنی نهادی عمومی‌است) اما درعین‌حال از سیاست‌های مرسوم روزمره و انواع دیگرِ فشارهای ناشی از منافع خاص مصون است. اجازه دهید تا این «استقلال» را با جزییات بیش‌تری بررسی کنیم، درحالی‌که گام آغازین، چشم‌اندازی تاریخی است.

حکمرانی فدرال رزرو: چشم‌اندازی تاریخی

برنارد شال (۲۰۱۴) تاریخ پر جزییاتی را از تطور حکمرانی فدرال رزرو ارائه می‌کند. او اشاره دارد که فدرال رزرو سازمان دولتی مستقلی است مشابه کمیسیون تجارت فدرال، هیئت ملی روابط کارگری و کمیسیون بورس و اوراق بهادار. هرکدام از این سازمان‌ها اختیار قابل‌توجهی در صورت‌بندی سیاست‌ها و اجرایی‌کردن قوانین از طریق قواعد و مقررات دارند. اکثر سازمان‌های مستقل دارای یک بازرس کل و مقید به نظارت کنگره هستند، اما در این میان، فدرال رزرو تا حدی وضعیت متفاوتی دارد، از این نظر که به لحاظ تأمین‌مالی، نهادی خوداتکا بوده، و نیز از این نظر که بسیاری معتقدند اگر سیاست‌گذاری پولی، مستقل نمی‌بود، پیامد وخیم‌تری به دنبال می‌داشت. به‌عبارت‌دیگر، سیاست پولیِ خوب ظاهراً وابسته به استقلال (از کنگره و دولت) است. بنابراین، سیاست پولی فدرال رزرو به حسابرسی توسط دیوان محاسبات مقید نیست، و دادگاه‌ها نیز تمامی‌دادخواست‌های مبنی بر اتهام فدرال رزرو به خطاهای سیاستی را رد کرده‌اند. در دهه‌های اخیر، دولت حتی تمایلی به نقد سیاست پولی فدرال رزرو نداشته است. اما، همان‌طور که خواهیم دید، این عدم تمایل، همیشگی نبوده است.

حرکت برای ایجاد یک بانک مرکزی پس از بحران مالی سال ۱۹۰۷ در امریکا موسوم به «وحشت ۱۹۰۷» تقویت شد و بدین منظور طیفی از برنامه‌ها ارائه‌شد، از برنامۀ «بانکِ حمایتی» که مبتنی بود بر ایجاد بانک مرکزی با مالکیت خصوصی (شبیه بانک انگلستان) تا پیشنهاد برای بناکردن بانک مرکزی ایالات‌متحده در داخل خزانه‌داری. لایحۀ گلاس-اون[۱۶]، مبنی‌بر مالکیتی خصوصی و نظامی‌غیرمتمرکز، درعین‌حال با حضور وزیر خزانه‌داری و حسابرس امور پولی در هیئت‌مدیره، میانگینی از دو سرِ این طیف از پیشنهادها بود. این نظام غیرمتمرکز بنا بود تا «نمایندگی منصفانه‌ای را از منافع تجاری، صنعتی، مالی و تقسیمات جغرافیایی کشور» تضمین کند (نقل‌قول از شال ص۴). این هیئت‌مدیره باید «سازمانی می‌بود که به لحاظ مجزا بودن، غیرحزبی و کاملاً منفصل از سیاست محسوب شود» (همان ص۵). طبق گفتۀ پائول واربورگ[۱۷]، حکمرانی باید به‌وسیلۀ نظامی‌از بررسی‌های متقابل حفظ شود، یعنی نظامی‌خنثی‌کننده که قدرت‌ها را با یک دست داده و با دست دیگر آن‌ها را می‌گیرد (همان). به‌عبارت‌دیگر، ایده این بود که به‌واسطۀ تضمین نمایندگی وسیعی از منافع، فدرال رزرو از «تعارض منافع» جلوگیری خواهد کرد، که منجر به کاهش آسیب احتمالی خواهد شد؛ همان‌طور که شال بیان می‌کند: «نظام کنترل و موازنه شکلی از حکمرانی درونی را  صورت‌بندی می‌کند» (همان.ص۵). البته این موضوع تا حدی به‌عنوان رویکردی امریکایی برای حکمرانی آشنا به نظر می‌رسد.

بااین‌حال، زمانی که جنگ جهانی اول پیش آمد، توجه فدرال رزرو به سمت حمایت از انتشار [اوراق] بدهی خزانه‌داری چرخش پیدا کرد. در دورۀ تورمی‌پایان جنگ، فدرال رزروهای منطقه‌ای نرخ‌های تنزیل را با شیب تندی افزایش دادند (بالای ۸۵ درصد) و انقباضی عمیق رخ داد که منجر به کاهش قیمت محصولات کشاورزی شد. هنگامی‌که برخی منتقدان خواستار ملزم ساختن فدرال رزرو به پیگیری مصوبۀ کنگره پیش از افزایش شدید نرخ‌های آتی بودند، کنگره موضوع حکمرانی را مورد بازبینی قرار داد. یکی از اعضای هیئت‌مدیره، یعنی آدولف میلر[۱۸]، این معنا را متوجه شد:

«اگر مردم امریکا بدانند که شرایط انقباضی می‌تواند موردحمایت باشد، هرگز آن را تحمل نخواهند کرد. خصوصاً اگر بدانند که چنین انقباضی بنا به خواست و یا مورد رضایت نهادی مانند فدرال رزرو است… فدرال رزرو نمی‌تواند وضعیت تجاری [یعنی رکود و رونق] ایجاد کند، بلکه می‌تواند اقداماتی کند که از شدت نوسانات تجاری بکاهد… سیاست تنزیل… همواره باید خود را در جایگاهی ببیند که کشور از طریق آن ، مرحله‌ای از سیکل تجاری را پشت سر گذارد» (به نقل از شال، ص۷)

همان‌طور که شال استدلال می‌کند، میان «حکمرانی به‌وسیلۀ نظام کنترل و موازنۀ خنثی‌کننده» و «نیاز به همکاری برای استفاده از سیاست پولی جهت ثبات اقتصادی» تعارض به وجود آمد. کنگره حلقه را بر فدرال رزرو تنگ کرد، درعین‌حال، تصمیم‌سازی را نیز در هیئتی در واشینگتن متمرکز کرد. دیوان محاسبات امریکا شروع به حسابرسی از این هیئت کرد، در این میان تعدادی کمیسیون و کمیته وجود داشت که دستورالعمل‌های جدیدی را به‌منظور کنترل فدرال رزرو بررسی می‌کردند. بااین‌وجود، لایحۀ ۱۹۲۷ پپر-مک‌فادن[۱۹]، مجوز ۲۰ سالۀ اصلی فدرال رزرو را با مجوزی بدون محدودیت زمانی جایگزین کرد، و در همان زمان گزارشی مربوط به کنگره این‌گونه اظهار داشت که فدرال رزرو سودمندی خود را به اثبات رسانده است. درنهایت، خشم کنگره تقلیل یافت و چیز زیادی برای محدود کردن اختیارات فدرال رزرو انجام نشد.

طی دوران رکود بزرگ به‌واسطۀ توجهی که به مالکیت دولتی فدرال رزرو صورت گرفت، تا ذیل خزانه‌داری قرار گیرد، موضوعات مربوط به حکمرانی فدرال رزرو دوباره بر سر زبان‌ها افتاد. رئیس‌جمهور روزولت (کسی که ظاهراً از چنین حرکتی حمایت کرده بود) و نیز بسیاری در کنگره، نگران این موضوع بودند که فدرال رزرو به‌طور کارآمدی با منافع ملی هماهنگ نبود. فصل دوم از لایحۀ بانکداری ۱۹۳۵ توافقی بود که مالکیت خصوصی فدرال رزرو را حفظ کرد، اما درعین‌حال اطمینان داد که هیئت‌مدیره با تمرکز بر منافع ملی پاسخگوتر خواهد بود(شال ص۱۰). ازآنجایی‌که تمرکز قدرت در واشینگتن بیش‌تر شد، رویکرد «کنترل و موازنه» برای حکمرانی رنگ باخت.

در جنگ جهانی دوم نیز مانند جنگ جهانی اول، همکاری فدرال رزرو  با خزانه‌داری در راستای منافع ملی به‌منظور پایین نگه‌داشتن نرخ‌های بهرۀ اوراق بدهی دولت مشاهده شد. این روند در توافق مشهور ۱۹۵۱، یعنی بازگرداندن استقلال فدرال رزرو برای تدوین سیاست پولی، پایان یافت. اما، سیاست پولی همچنان باید با نگه‌داشتن نرخ‌ها در سطوح خیلی پایین توسط فدرال رزرو تا اواسط ۱۹۶۰به منافع ملی متعهد می‌بود؛ فدرال رزرو برای آنکه آثار حداقلی روی بازارهای مالی دیگر داشته باشد، به‌طور عمده روی اوراق کوتاه‌مدت خزانه‌داری عمل کرد. سیاست پولی تا چرخۀ تورم-رکودِ اوایل سال ۱۹۷۰ به تعویق افتاد و در ۱۹۷۵ کنگره در قطعنامۀ شمارۀ ۱۱۳ مجلس تصمیم گرفت تا نظارت شدیدتری را بر فدرال رزرو اعمال کند.

در لایحۀ اصلاحات فدرال رزرو در سال ۱۹۷۷، سنا بر الزامی‌پافشاری کرد که انتصاب رئیس و نایب‌رئیس فدرال رزرو توسط رئیس‌جمهور را مورد تأیید قرار می‌داد. بعلاوه کنگره خواستار آن شد که مدیران بانکیِ کلاس B برای اینکه نمایندۀ عموم تلقی شوند، باید از طریق انتخابات مورد گزینش قرار گیرند(شال ص۱۲). لایحۀ موسوم به «رشد متوازن و اشتغال کاملِ‌هاوکینگز-هامفری» در سال ۱۹۷۸ احکام فدرال رزرو و گزارش‌های نیم‌سالانۀ موردنیاز را هم برای سنا و هم برای مجلس نمایندگان تصریح کرد. بعدها، پس از گرفتارشدن گرینسپن در دروغ‌های مصلحتی که برای گونزالز(نمایندۀ کنگره) تدارک دیده شده بود، فدرال رزرو ملزم شد تا رونوشت‌ جلسات کمیتۀ بازار آزاد فدرال[۲۰] را ولو با پنج سال تأخیر منتشر کند[۲۱] و به‌صورت داوطلبانه با اقدامات طراحی‌شده برای افزایش شفافیت  نیز موافقت کرد (شامل اعلام دقیق نرخ بهرۀ هدف).

تغییرات بزرگ نهایی در حکمرانیِ فدرال رزرو پس از بحران مالی جهانی اتفاق افتاد، زمانی که قانون داد-فرانک در خصوص آنچه فدرال رزرو در پاسخ به یک بحران می‌تواند انجام دهد، محدودیت‌هایی را اعمال کرد. هنگامی‌که گرینسپن تبدیل به فرد محبوب کنگره و رسانه‌ها شده بود و جانشین او یعنی برنانکی، آغاز دوره‌ای از میانه‌رویِ نوین را اعلام کرده بود که در آن بانکدارن مرکزی نمی‌توانستند مرتکب هیچ‌اشتباهی شوند، چرخش تعجب‌آوری از رویداد‌ها رخ داد. پیرو عواقب بحران، بسیاری از نمایندگان منتخب و نیز رسانه‌ها و مردم به‌کلی فدرال رزرو را به خاطر بحران و به دلیل واکنش اشتباه به بحران سرزنش کردند، واکنشی که رکودی وخیم‌تر از آنچه باید را رقم زد. همان‌طور که در جای دیگری نشان داده‌ایم، بسیاری از کسانی که مستقیماً [با عواقب بحران] درگیر بودند، پاسخ فدرال رزرو به بحران را بسیار بد می‌دانستند و معتقد بودند دیگر چنین اتفاقی نباید تکرار شود. لذا قانون داد-فرانک تا حدی به این دلیل طراحی شد که ضمانتی بر عدم وقوع دوبارۀ این اتفاق باشد.

اما، کنگره در عمل بازهم پاسخگویی فدرال رزرو را گسترش داد، این گسترش به‌منظور افزایش حوزۀ نفوذ به نهادهای مالی غیربانکی بود که به لحاظ سیستمی‌مهم محسوب می‌شدند. ولی، این لایحه کاربرد بخش ۱۳ را در بحران‌های آتی و برای برخی اقدامات که نیازمند تأیید خزانه‌داری هستند، محدود کرد و بعلاوه، حکم به افزایش شفافیت داد (شامل بررسی تمام مساعدت‌های اضطراری فدرال رزرو بعد از بحران مالی بزرگ توسط دیوان محاسبات امریکا). گذشته از این، کنگره اقدام به ایجاد شورای نظارت ثبات مالی[۲۲] کرد. رییس این شورا وزیر خزانه‌داری و خودِ شورا شامل سران سازمان‌هایی است که مسلط به بخش مالی هستند، من‌جمله فدرال رزرو. به این شیوه قدرت فدرال رزرو تا حدی تقلیل یافت. اینکه دقیقاً چنین موضوعی چه تفاوتی در واکنش به بحران آتی ایجاد خواهد کرد، از هم‌اکنون قابل پیش‌بینی نیست.

در بخش دوم، استقلال مورد انتظار فدرال رزو را از نگاه نمایندگان منتخب‌مان (در کنگره)، مورد نظر قرار می‌دهیم و خواهیم دید که استقلال بانک مرکزی افسانه‌ای جعلی است.

[۱]. ثوروالد مو(Thorvald Moe) نقش مارینر اکلز(Marriner Eccles) و مباحث و رویدادهایی را که منجر به توافق ۱۹۵۱ شدند در مقاله‌ای بررسی می‌کند. در دگرگونی فدرال رزرو از «نهادی غیرمتمرکز و نسبتاً ضعیف» که در سال ۱۹۱۳ ایجاد شد، به «بانک مرکزی مدرنی» که اکنون ما می‌شناسیم، نقش اکلز غالب و برجسته بود. مو استدلال قانع‌کننده‌ای دارد که در تحول فدرال رزرو، نگاه اکلز نگاهی ابزاری بود؛ بااین‌حال، همان‌طور که خواهیم دید، به شکل بسیار روشنی، تئوری‌های مدرنِ بانک‌های مرکزی شدیداً از نگاه اکلز منحرف شدند. نگاه کنید به:

Thorvald Grung Moe “Marriner S. Eccles and the 1951 Treasury – Federal Reserve Accord: Lessons for Central Bank Independence” Working Paper No. 747, Levy Economics Institute of Bard College January 2013.

[۲].Greenspan

[۳]. hyperinflationists

[۴]. این معیارها تحت عنوان معیارهای ماستریختی(Maastricht criteria) شناخته می‌شوند.

[۵]. Dodd-Frank legislation

[۶] . نگاهی داشته باشید به دو گزارش سالانه از تحقیقاتی که با حمایت مالی بنیاد فورد با هدایت دانشگاه میسوریِ شهر کانزاس انجام شده است:

Randall Wray, 2012. “Improving Governance of the Government Safety Net in Financial Crises,” Research Project Report, April 9. http://www.levyinstitute.org/pubs/rpr_04_12_wray.pdf; and L. Randall Wray, 2013. “The Lender of Last Resort: A Critical Analysis of the Federal Reserve’s Unprecedented Intervention after 2007”, Research Project Report, April http://www.levyinstitute.org/publications/?docid=1739.

[۷]. برنارد شال در قالب مقالۀ زیر در نشست سالانۀ ASSA در فیلادلفیا ارائۀ فوق‌العاده‌ای دراین‌باره داشت که به‌عنوان مقاله‌ای از موسسۀ levy در دسترس است:

Financial crisis resolution and Federal Reserve governance: economic thought and political realities, Jan 4 2014

[۸]. Federal Open Market Committee

[۹].گفتۀ برنانکی در این ویدیو قابل مشاهده است: http://www.youtube.com/watch?v=a7XV3vS1hAM

[۱۰]. نگاه کنید به:

James A. Felkerson, 2012 “A Detailed Look at the Fed’s Crisis Response by Funding Facility and Recipient.” Public Policy Brief No. 123. Annandale-on-Hudson, NY: Levy Economics Institute of Bard College. http://www.levyinstitute.org/pubs/ppb_123.pdf; and L. Randall Wray, 2012. “Improving Governance of the Government Safety Net in Financial Crises,” Research Project Report, April 9. http://www.levyinstitute.org/pubs/rpr_04_12_wray.pdf.

[۱۱]. Deja-vu

[۱۲]. Bruce MacLaury

[۱۳]. نگاه کنید به:

Bruce K. MacLaury; “Perspectives on Federal Reserve Independence – A Changing Structure for Changing Times”;  Published January 1, 1977, The Federal Reserve Bank of Minneapolis, Annual Report 1976, http://www.minneapolisfed.org/publications_papers/pub_display.cfm?id=690

این گزارش به بررسی استقلال فدرال رزرو  در رابطه با کنگره، بخش اجرایی(شامل خزانه‌داری)، بانک‌های عضو و درون خود فدرال رزرو (به‌عنوان‌مثال رابطۀ میان هیئت‌رئیسه در واشنگتن و بانک‌های منطقه‌ای) می‌پردازد. از این بررسی جامع، نقل‌قول‌های زیادی می‌کنم.

[۱۴].insulated

[۱۵].isolated

[۱۶].Glass-Owen

[۱۷].Paul Warburg

[۱۸]. Adolph Miller

[۱۹]. the 1927 Pepper-McFadden Act

[۲۰]. Federal Open Market Committee (FOMC)

[۲۱]. در این رابطه نگاه کنید به:

Randall Wray, “The Fed and the New Monetary Consensus: The Case for Rate Hikes, Part Two”, Public Policy Brief No. 80, December 2004, p. 14

[۲۲].Financial Stability Oversight Council